国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任 程世东

城市公共交通既为公众提供基本出行服务,具有较强的公益属性,也是绿色、集约的出行方式,对于降污减碳、缓解拥堵都具有重要的作用。必须坚持公交优先发展,有效提升其吸引力和竞争力,让公众有更强的获得感。出台《城市公共交通条例》(以下简称《条例》)是贯彻落实党的二十届三中全会“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化,做到改革和法治相统一,重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”的具体体现,将当前成熟的政策举措上升到法规,为城市公共交通优先发展提供了坚强保障。

一、《条例》明确了城市公共交通优先发展的制度保障

规划是政府系统性配置资源的方式。《条例》强调城市综合交通体系规划要明确公共交通优先发展原则,明确城市人民政府根据实际情况和需要编制城市公共交通规划,并与国土空间规划相衔接,将涉及土地和空间使用的合理需求纳入国土空间规划实施监督系统统筹保障。

土地、资金、路权是公共交通发展的几大要素,只有这些要素得到保障,才能将公交优先真正落到实处。

在保障用地方面,《条例》强调,“城市人民政府应当依法保障城市公共交通基础设施用地”,因为城市公共交通较强的公益性,还明确“符合规定条件的,可以以划拨、协议出让等方式供给”,既做到了保障用地,又有效降低了土地使用成本。

在保障资金方面,《条例》明确,“城市人民政府应当根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费,并纳入本级预算”。当前,部分城市对公共交通投入不足,行业可持续发展面临挑战,在城市公共交通发展经费纳入本级预算后,能够使得城市公共交通资金投入拥有制度性保障。

在保障优先通行方面,《条例》规定,城市人民政府可以根据实际情况和需要,设置公共交通专用车道。公交路权优先是保障城市公共汽电车速度和准时性的关键,是提升其吸引力和竞争力的核心要素,必须予以保障。《条例》在强调优先通行的同时兼顾效率,提出“统筹公共交通效率和整体交通效率”“实行科学管理和动态调整”,体现了路权管理的科学性。

二、《条例》明确了政府和市场在城市公共交通发展中的关系

在城市公共交通票价方面,考虑到城市公共交通的公益属性,《条例》规定,“城市公共交通票价依法实行政府定价或者政府指导价”;政府在确定票价时,“应当统筹考虑企业运营成本、社会承受能力、交通供求状况等因素,并依法履行定价成本监审等程序”。以上规定,既明确了政府是定价主体,要将城市公共交通票价控制在合理的价格范围,又明确公交票价要根据企业实际运营成本、公众承受能力和公共交通供需水平按程序确定,保障城市公共交通可持续发展。

在财政补贴补偿方面,《条例》要求,城市人民政府对城市公共交通企业“按照规定及时给予补贴补偿”。对于补贴的力度,各地需要“综合考虑财政承受能力、企业增收节支空间等因素”。同时,政府出钱购买服务,就需要对服务质量进行评价、对成本进行审核,即“对城市公共交通企业开展运营服务质量评价和成本费用年度核算报告审核”。

此外,在坚持公益属性的基础上,《条例》充分考虑并体现了市场化的要求。在土地利用方面,《条例》提出在符合国土空间规划和用途管制要求且不影响城市公共交通功能和规模的前提下,可以按照国家有关规定实施综合开发。这既实现了土地资源的集约利用,又可以有效支持城市公共交通发展。在票价方面,《条例》强调“建立动态调整机制”,同时“建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系”。

依据《条例》,未来城市公共交通在以下两方面可开展更多市场化运营的探索和尝试:一方面,《条例》提出城市公共交通企业“可以开展定制化出行服务业务”,“定制化出行服务业务可以实行市场调节价”。这在一定程度上可以理解为城市公共交通可以分为具有公益性的基本出行服务和市场化的定制出行服务,后者可以交给市场。随着人民生活水平的不断提高,对城市公共交通服务质量和多样化的需求也越来越高,市场化定制出行服务将有更大的发展空间。另外一方面,《条例》提出“鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营,保障其合法权益”。未来,城市公共交通基础设施建设、运营和服务供给,都可以有更大的改革空间,进行探索尝试。