节约资源是维护国家资源安全、推进生态文明建设、实现高质量发展的一项重大任务。近日,国家发展改革委等部门联合印发《实施全面节约战略行动方案》(以下简称《方案》),对“十五五”期间全面节约工作作出系统部署。

一、深刻认识实施全面节约战略的重大意义

党的十八大以来,我国深入实施全面节约战略,大幅降低能源、水、土地利用强度,大力发展循环经济,在全社会倡导厉行节约、反对浪费,资源节约集约利用取得积极成效。同时必须清醒认识到,我国经济社会发展对资源的刚性需求依然较大,能源供给压力、水资源供需矛盾、耕地保护压力、矿产资源保障风险、废弃物资源化利用短板等问题交织叠加,资源约束趋紧仍是制约高质量发展的突出瓶颈。

从生态文明维度看,资源开发利用与生态环境紧密相关,资源过度消耗往往伴随污染物排放、生态破坏,推进资源全面节约,从源头减少资源索取和废弃物产生,是协同推进降碳、减污、扩绿、增长的内在要求。从高质量发展维度看,资源利用效率是衡量发展质量的核心指标,推动资源从粗放利用转向集约高效利用,倒逼产业结构优化升级,有利于降低全社会生产成本,培育绿色新动能,实现发展方式深层次变革。从社会风尚维度看,实施全面节约战略有利于弘扬勤俭节约的中华民族传统美德,在全社会倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,提升全民生态素养和文明素质,构建可持续发展的社会治理体系。

推进资源全面节约,核心是加快资源利用方式根本转变,用更少的资源消耗产出更高质量的经济社会效益,实现发展和保护协同共进。《方案》坚持系统观念,统筹处理好利用和节约、开发和保护、整体和局部、短期和长期的关系,既坚持底线思维,从严监督管理,也充分考虑经济社会发展现实需要,为经济增长和民生改善提供有力的资源保障。

二、落实党中央决策部署,聚焦资源节约六大领域

《方案》站在“十五五”新的历史起点上,聚焦能源、水、粮食、土地、矿产、原材料等六类主要资源,对未来五年的全面节约工作做出进一步部署。

(一)深入推进能源节约工作,为碳达峰碳中和提供坚实支撑。按照今年以来党中央、国务院关于节能降碳工作的部署要求,《方案》坚持把节约能源放在碳达峰碳中和工作优先位置,进一步发挥能源节约对“双碳”工作的支撑作用。《方案》提出,严格执行固定资产投资项目节能审查和碳排放评价,新(改、扩)建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换;聚焦重点行业“一行一策”开展节能降碳改造,到2030年规模以上工业单位增加值能耗比2025年降低10%以上。

(二)进一步强化水资源节约,推动形成节水型生产生活方式。我国水资源节约集约利用水平稳步提升,但仍面临节水制度不够完善、结构性缺水矛盾突出等问题。《方案》明确,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,全面落实水资源刚性约束制度,实行差别化用水强度管控,推动建立水预算管理制度;强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损,将非常规水纳入水资源统一配置,到2030年农田灌溉水有效利用系数提高到0.60,万元工业增加值用水量比2025年下降10%。

(三)加强粮食全链条节约减损,确保粮食安全。粮食节约既是传承中华民族勤俭节约传统美德,也是降低粮食损耗、保障国家粮食安全的现实路径。《方案》要求,坚持节约减损就是增产理念,强化生产储存环节节约减损,实施粮食绿色仓储提升行动;降低运输加工环节损失,大力发展粮食多式联运,实施国家全谷物行动计划;坚决遏制餐饮浪费,加大监督检查力度,引导网络平台推广小份餐品等,引导社会公众从消费端减少粮食浪费。

(四)推进土地资源节约集约利用,加快形成集约高效的土地利用方式。我国人多地少,耕地资源稀缺,同时存在建设用地粗放扩张、土地闲置浪费等问题。《方案》明确,坚持严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率,严格管控城镇开发边界,除国家重大项目外全面禁止围填海,“十五五”期间新增建设用地规模控制在2600万亩以内;探索实施建设用地总量按规划期管控模式,实行统筹存量和增量综合供地,鼓励空间复合利用,加大闲置土地处置和产业园区用地专项治理力度。

(五)提升矿产资源开发利用水平,加快推进矿业绿色低碳转型发展。矿产资源是工业的“粮食”,是制造业高质量发展的重要物质基础。我国矿产资源禀赋呈现贫矿多、富矿少,共伴生矿多、单一矿少的特点,部分关键矿产对外依存度高。《方案》对矿产资源绿色勘查开采、绿色矿山建设提出要求,强化开采回采率、选矿回收率、综合利用率等关键指标激励约束,深化战略性矿产共伴生、低品位资源再评价,到2030年主要有色金属共伴生矿产综合利用率比2025年提高2—3个百分点。

(六)加强原材料节约和回收循环利用,持续完善废弃物循环利用体系。原材料回收利用是资源循环利用的核心环节,是实现“资源—产品—废弃物—再生资源”闭环的关键抓手。《方案》提出,坚持减量化、再利用、资源化原则,加强产品绿色设计与绿色制造,强化商品过度包装治理;提升大宗固体废弃物综合利用水平,构建新能源汽车动力电池全生命周期管理体系,完善风电、光伏设备退役报废管理规定;实施再生材料应用升级行动,到2030年大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右,主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨。

三、强化制度机制保障,确保资源节约各项任务落地见效

《方案》提出,用最严格制度最严密法治重点解决标准、政策、监管、科技等体系不够健全完善问题,为实施全面节约战略提供支撑保障。

一是加强资源节约全链条治理。《方案》将节约要求统筹贯穿于能源、水、粮食、土地、矿产、原材料等六大重点领域,全面覆盖生产、流通、消费及回收再利用全过程,推动各类资源在生产开发、运输存储、加工转换、终端消费等全链条加强节约减损,用最少的资源消耗获得最大的经济产出。

二是坚持刚性约束与激励引导并重。《方案》一方面强化法治、标准和行政监管的规制作用,严格落实能源和水资源刚性约束制度、国土空间用途管制和能耗水耗物耗标准,另一方面注重发挥差别化电价、阶梯水价、绿色金融等经济政策的激励引导作用,充分调动经营主体支持并参与节约资源的内生动力。

三是注重公共机构示范与全社会风尚培育。《方案》严格落实党政机关习惯过紧日子要求,推动公共机构在节水节能、绿色出行、反食品浪费等方面充分发挥示范引领作用;同时常态化开展宣教引导,将节约要求融入社会规范,在全社会倡导简约适度、绿色低碳的生产生活方式。

节约资源是贯穿中国式现代化建设全过程的长期战略。要持续锚定能源、水、粮食、土地、矿产、原材料六大重点领域,把全面节约战略贯穿规划编制、产业发展、项目建设全过程,既要聚焦生产端工业、建筑、交通等重点领域深挖节约潜力,也要面向消费端培育简约适度、绿色低碳的生活方式;既要用好法治、标准、行政约束手段,也要充分发挥市场化机制作用,为经济社会高质量发展提供坚实的资源保障。(高虎 国家节能降碳中心副主任;时希杰  国家节能降碳中心政策研究处处长)