2025年,北京空气质量优良天数达到有监测以来最优水平。图为4月29日,在北京CBD仰望“北京蓝”。

本报记者 焦翔/摄

碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具,是激发全社会绿色发展内生动力、统筹高质量发展和高水平保护、加快培育发展新质生产力的重要抓手。

当前,我国已构建起由重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场(强制碳市场)和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场(自愿碳市场)组成的全国碳市场体系,二者双轮驱动、相互补充,形成具有鲜明中国特色的碳定价机制。“十四五”时期,我国建成全球规模最大强制碳市场,并启动自愿碳市场,绿色发展动能和创新活力显著提升。

“十五五”规划纲要提出,扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围,加快温室气体自愿减排交易市场建设。2025年公布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》明确了2027年、2030年两个时间节点的碳市场建设目标。

一头牵着减碳目标,一头连着经济增长,全国碳市场利用市场机制将减排压力转化为动力,推动传统产业深度转型,带动绿色技术创新和应用,撬动绿色低碳产业投融资,促进新兴产业发展,将为建设能源强国注入市场化、可持续的绿色活力。

全面绿色转型的重大制度创新

强制和自愿两大市场协同并进

在全国碳排放交易体系总体设计技术专家组负责人、清华大学能源环境经济研究所所长张希良看来,全国碳市场是我国加快经济社会发展全面绿色转型的重大制度创新,碳市场建设带有中国特色制度创新色彩。

从1968年碳排放权交易概念被首次提出,到1997年《京都议定书》签订并首次将二氧化碳排放权确立为可交易商品,再到2005年全球首个强制性碳排放交易系统欧盟碳排放交易体系建立,碳市场从理论构想最终变为制度实践。

我国于2009年开始探索市场化减排机制,充分借鉴和吸收国际社会多个碳市场建设经验和教训,综合考虑国情需要,走出了一条与我国经济社会低碳转型进程深度耦合、与国家温室气体控制战略相匹配的“两步走”发展路径——先试点、后全国。

国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏对《中国能源报》记者表示,全国碳市场是我国运用市场化机制应对气候变化、实现碳达峰碳中和、推动经济社会发展全面绿色转型的核心政策工具,在支撑能源强国建设中,承担市场化降碳总枢纽、能源结构转型指挥棒、绿色技术创新孵化器、能源安全保障平衡器的关键角色。

2011年,我国启动地方试点碳市场建设,在总量设定与配额分配方式、MRV(监测、报告和核查)体系、配额清缴与履约和法律法规建设等方面积累经验。

2021年7月,我国强制碳市场启动,并平稳完成从地方到全国的过渡,制度体系逐步健全,配额分配、交易、清缴等环节顺畅运行,重点行业覆盖范围不断扩大,2025年纳入钢铁、水泥、铝冶炼三大行业,实现对全国60%以上碳排放量有效管控。

2024年1月,我国自愿碳市场启动,次年3月首批核证自愿减排量交易(CCER)登记并上市交易,自愿碳市场进入实质性发展阶段。

截至2025年12月底,我国强制碳市场累计成交量8.65亿吨,成交额576.63亿元人民币,共纳入约3300家重点排放单位,覆盖全国65%左右二氧化碳排放量。自愿碳市场快速扩容,2025年共发布12项温室气体自愿减排项目方法学,截至2025年12月底,已登记自愿减排项目33个,减排量1776.37万吨。

经过多年探索和实践,我国已形成强制和自愿互为补充、协同推进的高科技、高效能、高质量全国碳市场体系。“该模式对建设能源强国具有战略意义。”柴麒敏强调,“强制碳市场重在对碳排放体量大且集中的行业企业的控排约束,抓住了控排减排的‘主要矛盾’,压实了主体责任,是能源绿色转型的刚性制度保障,有点像证券市场中的‘主板市场’。同时,自愿碳市场重在激励额外减排,鼓励低零负碳技术大规模部署应用,拓宽降碳路径,是非化石能源发展与基于自然的解决方案的重要生态产品价值实现机制,类似于证券市场中的‘科创板市场’。”

四川环交所董事长何锦峰接受《中国能源报》记者采访时表示,碳市场作为“碳排放双控”的重要政策工具,以目标为导向,对于建立安全、绿色、高效、自主的能源体系,一定程度上扮演了“指挥棒”的角色。同时,通过碳定价、排放资源配置的方式引导更多资金、技术流向新能源,碳市场也扮演“助推器”和“加速器”的角色。

“围绕能源强国建设目标,碳市场至少有五大任务:一是构建适配新型能源体系的碳定价机制,二是打通新能源价值变现的渠道,三是推动化石能源清洁高效利用,四是构建多元参与的碳市场生态,五是提升我国在全球能源治理中的话语权。”何锦峰补充道。

走符合国情的碳市场建设之路

适配我国经济发展阶段性特征

生态环境部副部长李高表示,碳市场没有统一的标准模式,应根据各自实际,探索符合国情的建设经验和最佳实践。

放眼国内,各地实践成果颇丰——

2024年4月,华新水泥股份有限公司在湖北碳市场完成交易金额1亿元的碳资产回购交易,资金用于低碳技术革新与智能化生产体系优化。

2025年9月,浙江华佳热电集团通过挂牌交易购入碳配额34238吨,借助国网浙江电力的碳咨询服务,精准完成配额测算与交易操作,保障履约及时、合规。

今年3月,国网宁波供电公司与市发改委一起打造了宁波市能碳数智管理平台,已成功接入宁波全市规上工业的历史碳排放数据。下一阶段,平台将突破传统统计周期限制,实现历史能耗数据从“年度统计”向“日度一键核算”的跨越。

同月,国家体育场(鸟巢)与北京绿色交易所签署大型活动碳中和合作协议,为两场演唱会提前购买1234吨的CCER,积极推动自愿碳市场建设。

4月,中核集团旗下中核碳资产与华能、国家电投、中广核碳资产公司宣布成立核能方法学开发联合体,为核能碳减排价值实现提供科学规范的技术支撑,积极推动我国核能碳减排方法学与国际接轨。

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柴麒敏指出,我国碳市场立足发展中大国尚未碳达峰的基本国情,认识到当前面临发展经济、改善民生、环境治理、应对气候变化等多重艰巨任务,并考虑到能源结构仍以煤为主、油气资源较高对外依存度但可再生能源资源极为丰富的特点,不是简单照搬西方模式,而是统筹把握好节奏和力度,采取先试点后全国、先重点后扩围、先强度后总量、先免费后有偿、先现货后期货、先履约单位后多元主体、强制+自愿+普惠多层级渐进式模式,充分兼顾发展与减排、整体与局部、短期与长期,体现出极强的国情适应性,有力促进全社会形成“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识。

在政策体系方面,我国采取全国为主、地方为辅,且搭配CCER、碳普惠等工具的多层级体系,将应对气候变化与产业提质发展相结合;在区域覆盖方面,采取从地方试点到全国统一市场的渐进式路线,与国内碳交易制度经验和区域市场成熟度适配;在行业选取方面,采取先发电、后扩围的纳入节奏,与国内产业和排放结构适配;在目标设置方面,采取强度目标先行、逐步向总量控制过度的策略,与国内经济发展阶段适配。

与欧盟碳排放交易体系一步实现全区域覆盖、加州魁北克碳市场聚焦成熟的单一/联邦市场不同,我国碳市场结合两者经验,在不同发展水平、产业结构和管理能力的地区试制度、试监管、试技术支撑体系,以试点经验为基础开展统一整合。

“这一路径降低了在一个超大经济体一次性推全国市场的制度风险与执行难度,也符合中国一贯的‘试点—总结—推广’的改革路径。”罗兰贝格全球合伙人孙彦寅对《中国能源报》记者表示。

“我国仍处于工业化和城镇化的上行与攻坚阶段,碳目标设置上并未采取发达国家青睐的绝对排放量,而是基于碳强度开展设计,按单位产品排放强度设定基准线,碳配额仍以免费发放为主,而非盲目扩大配额拍卖比例,避免过早、过快形成高碳成本冲击实体经济和就业。”孙彦寅说。

针对我国碳市场国际化发展,中国工程院院士王金南建议,以维护国家自主贡献目标、服务国家“双碳”目标为基本原则,完善我国跨境碳交易制度,积极参与国际规则制定,以更低成本实现更大范围减排。

加强政策协同与相关机制衔接

锻造更具国际影响力的碳市场

当前,我国碳市场正迈入提质增效的深化发展阶段,既需要立足国情构建符合产业特征的市场体系,又要吸收成熟市场的运营和风险防控经验,从而构建与经济发展相适应的长效运行、预期明确的调节机制,锻造一个更有国际话语权的全国碳市场。

业内普遍认为,加强全国碳市场与绿电、绿证等其他相关制度的功能定位和衔接机制,对于推动经济社会低碳转型,特别是电力系统低碳发展具有重要意义。强制碳市场和绿电绿证机制存在重要关联,碳价走势会影响绿电和绿证价格,绿电绿证交易信息能够为核算企业碳排放和向企业发放配额提供重要参考。

张希良指出,未来,全国碳市场将逐步提升强制碳市场的配额有偿分配比例,在电力价格形成机制和传导机制完善的过程中,使得电价能够真实反映市场供需,并且将碳排放成本充分传导到电力用户。

“在这一情况下,可再生能源相比火电的竞争力也能相应获得合理提高,强制碳市场能够实现对可再生能源整体的支持作用。同时,自愿碳市场也将纳入更多与能源相关、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的方法学,对额外性较强的可再生能源技术持续支持,并与绿电绿证共同满足经营主体的各类需求、提高我国应对气候变化话语权。”张希良说。

加强数据质量管理,对于保障全国碳市场公平运行、提升碳定价公信力,具有重要意义。过去几年,我国建立全国碳市场管理平台,形成“国家—省—市”三级联审工作机制,利用信息化、智能化手段强化数据质量基石,基本满足市场建设运行需要。

北京大学能源研究院分析师汪若宇告诉《中国能源报》记者,在企业数据收集能力建设的基础上,建立多轮次抽查机制以及配套严厉的惩罚措施,可约束企业及核查机构的行为。“此外,随着大数据、区块链、人工智能等技术在碳市场的深度应用,控排企业碳数据的可监测性、可验证性以及可分析性均有望增强。”

健全自愿碳市场机制,对于撬动社会资本广泛参与、丰富能源转型多元路径、构建强制与自愿协同共进碳市场建设具有重要意义。据了解,我国自愿碳市场在交易活跃度、价格稳定性、市场透明度等关键指标上均优于国际主要自愿碳市场建设初期水平,充分彰显我国碳市场体系建设的制度优势和实践效能,但仍面临诸多亟待解决的内外部挑战。

北京绿色交易所有限公司董事长王乃祥指出,一方面,自愿碳市场仍处于初期发展阶段,法律体系不够健全,运行机制成熟度与有效性有待进一步提升;方法学体系尚未完全覆盖新兴减排领域,亟须不断拓展完善;参与主体和交易产品相对单一,市场流动性、资源配置效率有待提升,这些问题一定程度上制约了自愿碳市场的减排潜力释放与可持续发展能力。另一方面,《巴黎协定》下的国际统一碳市场建设以及碳信用质量引发的信任危机正在重塑全球自愿碳市场格局,我国自愿碳市场如何在加快自身发展速度、提升自身发展质量的同时,参与全球碳信用规则制定和标准构建,维护国家发展利益与国际气候治理话语权,是当前面临的重要课题。

在柴麒敏看来,到“十五五”末,我国将基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场,建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场,形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

“中国特色与国际衔接的碳市场,必将成为支撑能源结构转型、保障能源安全、参与全球能源和气候治理的关键平台,有力推动能源强国建设与碳达峰目标落地。”柴麒敏说。