“十五五”时期是我国加快经济社会发展全面绿色转型的关键期,也是实现碳达峰目标的决胜期。

6月29日,国务院常务会议审议通过《“十五五”碳达峰行动方案》(以下简称“行动方案”)。会议指出,要发挥碳达峰碳中和战略牵引作用,促进经济结构转型升级,打造更多绿色经济增长点。要聚焦重点领域、关键环节持续用力,加快能源结构调整优化,推进产业绿色化低碳化,健全完善法律法规标准、碳排放统计核算等体系,科学有序开展评价考核,将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节,推动形成绿色生产生活方式,厚植高质量发展绿色底色。

多位受访者对21世纪经济报道记者表示,行动方案的出台为实现碳达峰目标提供了系统性保障,“双碳”正从约束性目标转变为经济增长的“牵引力”。

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明确未来五年碳达峰“施工图”

此前,中办、国办印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》明确规定,国家发展改革委应当会同有关部门围绕如期实现2030年前碳达峰目标,制定“十五五”碳达峰行动方案。如今,这一纲领性文件经过国常会审议通过,正式落地。

中国银河证券研究院新发展研究院国际ESG中心主任马宗明对21世纪经济报道记者表示,行动方案对如期实现2030年前碳达峰目标的核心作用可概括为“托底”和“加速”两个方面。一方面,方案通过调整能源结构、重点行业降碳等硬任务,确保非化石能源消费比重达到25%左右、单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上等核心指标如期实现;另一方面,通过完善法律法规和考核机制,推动各领域减排形成合力。

值得注意的是,国常会再次明确,“要发挥碳达峰碳中和战略牵引作用,促进经济结构转型升级,打造更多绿色经济增长点”。

从政策导向来看,“双碳”正从约束性任务向增长“牵引力”转变。马宗明表示,往年政策更多侧重于减排目标和能耗约束,而从2025年中央经济工作会议到此次行动方案,更加强调“双碳”的“战略牵引”作用,将其定位为经济转型升级、新质生产力培育和高质量发展的牵引力,整个逻辑从“降碳要付出成本”转向“降碳要创造经济增长”。

马宗明表示,这种转型正通过存量端和增量端两个方向同步推进:存量端通过碳约束和能效标准倒逼传统产业提质增效,推动钢铁、化工、建筑等产业从规模性扩张转向高端化、低碳化,淘汰落后产能,提升全要素生产率;增量端则引导资金、技术和人才向低碳领域集聚,形成新的增长动能。

国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示,“双碳”目标的牵引作用,本质上是用一套明确的约束和导向,倒逼并引导经济从规模扩张转向质量提升。它不是单纯做减法,而是在淘汰落后产能的同时培育新动能。

曾刚认为,今年出台的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》自2026年度起对各省级党委、政府实施考核,设置了碳排放总量、强度等控制指标和支撑指标体系。考核对象虽是地方政府,但传导机制清晰——地方为完成指标,必然将压力分解到重点用能和高排放企业,预计在2026年度考核数据采集启动后即开始对企业生产产生实质影响,对超标产能、落后工艺的约束会逐步收紧。

曾刚建议,企业应未雨绸缪,尽早建立规范的碳排放台账,提升核算能力;提前布局节能降碳改造和绿电采购;关注所在行业能效基准要求,避免被列入限产或淘汰名单;同时把握碳交易、绿色金融等机遇,将合规成本转化为竞争优势。

国常会还提出,“推动形成绿色生产生活方式,厚植高质量发展绿色底色”。

马宗明表示,生产端的变化最为直观,“很多企业虽然还没有建立完善的碳管理或ESG管理体系,但绿电直购、余热余压利用等过去可选的低碳行动已基本成为企业的标配。龙头企业则将碳管理和ESG管理上升到了战略层面。”

马宗明指出,绿色低碳融入国民经济循环的过程,是一个从生产到流通、分配、消费的全链条正向闭环。生产环节通过碳市场、绿色制造体系推动全流程清洁生产和循环经济;流通环节通过绿色物流、循环包装、供应链链主企业的低碳准入标准,带动上下游产业链协同减排;分配环节通过财政政策、绿色金融、碳减排支持工具、碳市场交易以及地方性补贴等激励约束机制,引导资源向低碳领域配置;消费环节通过绿色产品认证、以旧换新等政策,引导消费者选择低碳产品,形成绿色低碳的市场需求。整个链条正在形成一个正向循环,将绿色低碳融入宏观层面国民经济循环的各领域各环节,厚植高质量发展的绿色底色。

能源转型升级是首要增长点

国常会要求“聚焦重点领域、关键环节持续用力,加快能源结构调整优化,推进产业绿色化低碳化”。

当前我国经济结构正呈现“含绿量”与“含金量”同步提升的态势。曾刚分析,传统高耗能产业加快转型,新兴绿色产业快速壮大。我国已建成全球最大、最完整的新能源产业链,提供了全球约八成的光伏组件和七成的风电装备。

马宗明认为,“双碳”带来的经济增长点不是单一维度的,而是覆盖全产业链条的投资机遇,能源转型升级是首要增长点。

“十五五”期间能源重点领域投资项目将超过20万亿元,覆盖风光发电、新型储能、智能电网、氢能以及新能源设备、电力建设等全产业链。绿色制造和低碳技术方面,节能降碳装备、碳捕集、绿钢绿铝、新能源汽车等高端绿色产品的制造,正在成为工业领域新的增长点。在循环经济与绿色服务领域,绿色金融、碳交易服务、咨询等第三方服务机构近年来增长迅速,已成为新的赛道。

那么,在加快能源结构调整优化中,哪些是重点领域以及关键环节?对于高耗能企业,应如何推动其绿色化低碳化?

曾刚认为,能源结构调整的关键在于“一升一降”:提升非化石能源消费占比,有序降低对煤炭等化石能源的依赖。重点领域集中在电力、钢铁、水泥、炼油、合成氨等高耗能高排放行业,其中钢铁行业能源消费占全国总量的11%以上,是攻坚重心。

关键环节则在于节能降碳技术改造、用能设备更新与能效标杆水平对标。曾刚表示,对高耗能企业而言,推动绿色化低碳化应分类施策:对标能效基准与标杆水平,淘汰低效产能;推广电弧炉短流程炼钢、原料燃料替代等先进工艺;加大绿电消纳和余热余能回收利用力度。目前粗钢、水泥等行业仍有约15%产能低于基准水平,改造空间和减排潜力都相当可观。

国常会提出,健全完善法律法规标准、碳排放统计核算等体系,科学有序开展评价考核。

在统计核算方面,曾刚介绍,按照《完善碳排放统计核算体系工作方案》部署,2026年至2030年的重点是全面提升核算能力,构建系统完备的体系。优化方向包括:统一国家与省级核算制度,健全重点行业核算标准和规则,推动重点用能单位在线监测与直接计量,提升数据的真实性、一致性和可比性,为考核履约提供高质量数据支撑。

曾刚表示,当前亟待加强的工作包括:一是碳排放领域的专门立法,尽快推动应对气候变化、碳排放权交易等上位法落地,改变制度依据多为部门规章、层级偏低的局面;二是分行业、分产品的碳排放核算标准与碳足迹标准体系建设,以解决其尚不健全、与国际规则衔接不足的问题。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强向21世纪经济报道记者表示,碳排放统计核算基础框架已初步建立,但其过程十分复杂。若让企业自行申报,数据往往不够准确,而由第三方核查同样存在精度不足的问题。

“因此,碳核算需要一个相对较长的完善过程,且必须与碳市场紧密结合,准确的核算需要与利益或成本挂钩,碳市场恰恰提供了这样的激励与约束机制,二者应协同推进。此外,欧盟碳边境调节机制也将对中国碳核算形成外部推动力,要求核算体系具备公信力、透明度和准确性,才能获得国际认可。”林伯强表示。