城市是现代化的重要载体,是人民幸福生活的美好家园。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国城市综合承载能力稳步提升,人居环境持续改善,人民生活水平显著提高,城市发展取得举世瞩目的历史性成就、发生历史性变革,为推进中国式现代化建设奠定了坚实的物质基础。

 当前,我国城镇化发展步入中后期,城市建设由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重,从“有没有”转向“好不好”,进入城市更新的重要时期。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》(以下简称《意见》),明确了城市更新的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等。这是党中央、国务院对城市更新工作作出的全面部署,是指导实施城市更新行动的纲领性文件。

深刻理解实施城市更新行动的重大意义

 《意见》指出,坚持稳中求进工作总基调,转变城市开发建设方式,建立可持续的城市更新模式和政策法规,大力实施城市更新,促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升,打造宜居、韧性、智慧城市,并明确到2030年,城市更新行动实施取得重要进展,城市更新体制机制不断完善,城市开发建设方式转型初见成效。要深刻理解实施城市更新行动对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义,切实把思想认识和行动统一到党中央的决策部署上来。

 第一,城市更新是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。城市更新是对城市不适应发展需求的物质空间、社会形态和功能业态所进行的可持续改善活动。随着我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段,过去“大量建设、大量消耗、大量排放”的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动,推动城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展,将增量建设逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造,是综合实现城市社会、经济、文化等持续繁荣发展,推动城市高质量发展的必然要求。

 第二,城市更新是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。城市的核心是人,评判城市工作的成效,要看是否着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。在城镇化快速推进过程中,出现了城市整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足,人居环境质量不高,“城市病”等问题。通过实施城市更新行动,可以改善人居环境,补齐基础设施和公共服务设施短板,更加注重人民群众日益多样化且不断升级的需求,让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好,是践行人民城市理念的具体体现和有力行动。

 第三,城市更新是实施扩大内需战略、促进经济发展方式转变的重要渠道。我国城市更新改造需求巨大,通过对低效土地与老旧建筑的盘活利用,既可以稳步扩大内需,直接带动钢铁、建筑材料等上游产业,有效促进家具、家电等领域消费,也可以营造丰富多元的消费场景,形成以长期运营、增值服务为支撑的发展新模式。同时,通过在城市更新中创新研发和推广应用绿色、低碳、智慧等新技术、新产品,还有助于推动城市产业和科技创新发展,加快经济发展方式转型升级。

 第四,城市更新是保护传承历史文化、提高城市空间品质的有效手段。城市是一个民族文化和情感记忆的载体,要本着对历史负责、对人民负责的精神,处理好传统与现代、继承与发展的关系,将历史文化保护传承工作作为城市更新的重要任务,保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌,推进历史文化遗产保护传承、活化利用,从中培育新业态、形成新动能,不断提升城市空间品质和文化魅力。

准确把握实施城市更新行动的主要任务

 《意见》强调“坚持以人民为中心,全面践行人民城市理念,建设好房子、好小区、好社区、好城区”,提出了包括加强既有建筑改造利用,推进城镇老旧小区整治改造,开展完整社区建设,加强城市基础设施建设改造,保护传承城市历史文化等八项主要任务。从好房子到好小区、从好小区到好社区、从好社区到好城区,“四好”建设贯穿城市更新全过程、各方面,是打造宜居、韧性、智慧城市的关键路径。

 第一,建设好房子。要提高住宅标准,提升设计水平,大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子。加强既有建筑改造利用,努力把老房子、旧房子改造成好房子。稳妥推进C、D级危险住房改造,持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造,加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用,推动建筑功能转换和混合利用。

 第二,建设好小区。推进城镇老旧小区整治改造,更新改造小区燃气等老化管线管道,支持有条件的楼栋加装电梯,整治小区及周边环境,加强改造质量安全监管,完善长效管理机制,持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值,努力打造城镇老旧小区改造升级版。

 第三,建设好社区。完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等,建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区。推动旧商业街区、老旧厂区、城中村等更新改造,推动老旧火车站与周边老旧街区统筹实施更新改造,推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升,打造一批活力街区。

 第四,建设好城区。建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络,充分利用存量闲置房屋和低效用地,优先补齐民生领域公共服务设施短板。加强地下管线管网、排水防涝、生活污水处理等城市基础设施建设改造,优化城市道路网络布局。推进新型城市基础设施建设,建设城市基础设施生命线安全工程。修复城市生态系统,建设连续完整的城市生态基础设施体系。加强城市历史文化保护传承,推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮,探索合理利用文化遗产的方式路径。

建立可持续的城市更新模式和政策法规

 城市更新主体多元、诉求多样,是一项复杂的系统工程,需要强有力的制度政策支撑。《意见》提出包括建立健全城市更新实施机制,完善用地政策,建立房屋使用全生命周期安全管理制度,健全多元化投融资方式,建立城市更新可持续模式等六方面保障要求,加快建立健全适应城市更新的制度政策。

 第一,建立体检与更新一体化推进机制。城市体检评估是精准发现问题、解决问题的有效手段,“先体检、后更新”“无体检、不更新”日益成为城市党委、政府的共识。要创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制,坚持城市体检评估先行,进一步扩面和深化,坚持问题导向,查找人民群众身边的急难愁盼,坚持目标导向,找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。将城市体检发现的问题作为城市更新的重点,建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径。

 第二,建立城市更新规划实施体系。城市更新的重点,是做优存量,不断完善城市功能、提升城市品质。要结合城市体检评估结果,编制实施城市更新专项规划,建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。在城市层面加强城市更新专项规划的统筹,在片区层面加强城市更新片区策划的深化设计,在项目层面加强城市更新项目实施方案的实施引导。同时,建立与城市更新相适应的城市设计制度,明确不同尺度的设计管理要求,引导项目精准实施。

 第三,建立城市更新政策协同机制。完善用地政策,推动土地混合开发利用和用途依法合理转换,盘活利用存量低效用地,完善不动产登记等全链条政策。加大中央预算内投资、超长期特别国债、中央财政专项资金等对城市更新支持力度,完善税费减免政策,加大金融信贷支持,鼓励社会资本参与。建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式,鼓励产权所有人自主更新,引导经营主体参与,建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制,完善城市更新相关法规标准。

 城市更新一头连着人民群众高品质生活,一头连着经济社会高质量发展,是推进城市现代化发展的重要抓手。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神,全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述,以《意见》印发为契机,深化理论研究支持,加强政策配套衔接,丰富地方实践探索,严格落实各项任务,加力实施城市更新行动,让城市现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。