全国碳排放权交易市场(以下简称碳排放权交易市场)扩大覆盖范围(以下简称扩围)是加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场的关键举措。经国务院批准,钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳排放权交易市场管理,覆盖的温室气体种类为二氧化碳(CO2)、四氟化碳(CF4)和六氟化二碳(C2F6)。根据《碳排放权交易管理暂行条例》,生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》(以下简称《方案》),标志着碳排放权交易市场首次扩围工作进入操作实施阶段。日前,生态环境部气候司相关负责人就《方案》有关问题介绍了有关情况。       

 问:将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入碳排放权交易市场有什么积极意义和作用?

 答:碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、推动经济社会绿色低碳转型的重大制度安排,是国际通行的气候治理政策工具。目前,我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。2021年7月,碳排放权交易市场以发电行业为突破口启动上线交易,是目前全球覆盖排放量最大的碳市场。经过近四年的发展,市场总体运行平稳,制度体系日趋完善,数据质量全面改善,以碳市场为核心的中国碳定价机制正在形成。同时,碳排放权交易市场仍处建设初期阶段,存在一些问题和不足,突出表现在市场当前仅覆盖了发电行业,参与主体高度同质化导致市场活跃度低,市场机制作用未充分发挥。扩围工作统筹国际、国内两个大局,坚持问题导向、目标导向,满足了我国发展完善碳市场的现实需要,将在更大范围、更宽领域、更深层次发挥市场机制作用,构建碳减排激励约束机制新局面。 

 在实现双碳目标方面,目前碳排放权交易市场发电行业管控二氧化碳排放占全国总量比重约40%,纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业后,覆盖全国二氧化碳排放总量占比达到60%以上。碳排放权交易市场利用碳排放总量设定和配额分配制度,可将国家碳减排目标直接转化为企业的减排责任,通过精准核算碳排放、科学设置碳排放目标、灵活选择碳减排手段,实现对碳市场覆盖行业碳排放总量和强度的有效控制。 

 在推动行业高质量发展方面,钢铁、水泥、铝冶炼行业是我国除火电行业外的高排放行业,碳排放量大、碳排放强度高、高碳锁定效应强。将三个行业纳入碳市场管理,可通过“激励先进、约束落后”加快出清落后产能,推动行业从“高碳依赖”传统路径向“低碳竞争力”新赛道转变,加快低碳技术创新和应用,助力走出“内卷式”竞争模式,不断提高行业发展的“含金量、含新量、含绿量”。此外,碳市场也将催生新的产业机遇,随着碳市场的发展与完善,碳核查、碳监测、碳咨询、碳金融等新兴领域将迎来快速发展。 

 在完善碳定价机制方面,扩围实现了碳排放权交易市场从过去的三个“单一”管控向三个“多元”转变,即由单一行业管控转变为多行业兼容市场、单一能源活动排放管控转变为兼顾能源活动与工业过程排放管控、单一的二氧化碳管控转变为多种温室气体管控。在进一步丰富参与主体、提升市场活力的基础上,将更多边际减排成本不同的主体纳入市场统一管理,更有效降低了全社会减排成本。碳价为新纳入行业企业开展气候投融资、碳配额质押等碳定价活动锚定了基准价格,有利于吸引更多金融资本投向这些行业,为低碳转型和高质量发展提供资金支持。企业因参加碳市场获得的收益可用于进一步投资低碳技术,从而形成“投资—减排—收益—投资”的技术创新和应用良性模式。    

  问:围绕将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入碳排放权交易市场,生态环境部开展了哪些工作?准备情况如何? 

 答:生态环境部高度重视扩围工作,从2023年4月起,组织近60家单位积极参与扩围专项研究工作,在此基础上夯实了扩围的数据基础、制度基础和硬件基础。目前,各项准备工作已就绪。 

 一是推进历史数据治理。通过梳理2013年以来发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、民用航空等行业年度温室气体排放报告,共收集8个行业、10个年度、6000余家重点排放单位碳排放报告合计约8万份。根据数据分析结果,制定了解决碳排放数据质量问题的针对性举措,为科学合理制定年度配额总量和分配方案、核算报告核查指南奠定了基础。 

 二是开展专项研究。分行业分专题深入研究分析关键问题,综合评估各行业纳入碳市场的成熟度。经评估,综合考虑控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据基础、应对国际碳壁垒等因素,明确将钢铁、水泥、铝冶炼作为首次扩围的行业。碳排放权交易市场将在现有发电行业基础上,新增企业约1500家,覆盖碳排放量新增约30亿吨。 

 三是广泛征求意见并凝聚共识。多次征求有关部门、各省级人民政府、有关行业协会、企事业单位、专家和公众意见,及时吸收各方意见并做好沟通说明。组织开展政策宣贯和能力建设,推动企业建立完善内部碳排放管理制度。调查结果显示,大多数钢铁、水泥和铝冶炼企业迫切希望尽快纳入,特别是碳排放管理水平高、绿色低碳优势明显的企业意愿更加突出、态度更加积极。 

 四是编制一揽子政策文件。印发实施《方案》,明确扩围总体要求和重点工作任务。发布了钢铁、水泥、铝冶炼行业温室气体排放核算报告和核查指南等6项技术规范,建立了三个行业核算报告核查政策体系。编制了钢铁、水泥、铝冶炼行业年度配额总量和分配方案,下一步将按程序征求各方意见后印发实施。目前,各项政策制度设计工作已基本完成。 

 五是优化升级基础设施。根据工作需要,对管理平台、注册登记系统和交易系统功能进行了升级改造,保障碳排放核算报告核查、配额分配、配额清缴、市场交易等各项工作顺利开展。2月底以来,我们组织钢铁、水泥、铝冶炼行业的900余家企业开展了相关平台功能测试,通过“实弹练兵”帮助企业熟悉市场规则,同时进一步完善系统功能。 

 问:钢铁、水泥、铝冶炼行业对纳入碳排放权交易市场有何期待关切?生态环境部有何针对性措施? 

 答:为积极稳妥推进扩围工作,生态环境部坚持稳中求进的工作基调,通过召开座谈会、公开征求意见、问卷调查等方式,广泛听取钢铁、水泥、铝冶炼企业及相关行业协会的意见建议。三个行业企业特别是绿色低碳优势企业期盼,一是充分发挥碳市场功能作用,加快推动行业绿色低碳发展;二是稳步推进市场扩围,充分考虑行业企业承受力;三是加大帮扶力度,提升碳排放管理能力。生态环境部在谋划部署、政策设计、实施落地等方面积极回应企业期盼关切。 

 一是分阶段有序推动企业进入市场,推动行业企业高质量发展。考虑到新纳入市场的企业需要经历一段时间掌握规则、熟悉市场、提升管理能力,借鉴发电行业纳入碳排放权交易市场管理的成熟经验,按照“边实施、边完善”的工作思路,分两阶段推进三个行业纳入碳排放权交易市场。在启动实施阶段(2024—2026年度),以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标,重点培育市场主体,完善市场监管,提升企业履约能力和管理水平,建立激励约束机制,协同推进化解过剩产能作用有效发挥,碳市场功能作用初步显现。在深化完善阶段(2027年度—),完善政策法规体系,健全监督管理机制,全面提升各方参与市场能力,不断提高数据的真实性、准确性、完整性,研究建立预期明确、公开透明的行业配额总量逐步适度收紧机制,推动单位产品产量碳排放不断下降,激励约束机制更加完善,协同推进化解过剩产能作用进一步提升,碳市场功能作用充分发挥。 

 二是合理控制配额盈缺率,实现碳排放控制与经济社会发展相适应。考虑到我国当前经济社会发展的实际,碳排放总量还未达峰,碳排放权交易市场未采用基于绝对总量控制的思路,创新采用符合我国国情的配额分配方式,基于强度控制的思路分配配额。此方式既可压实企业减排的主体责任,有效传导减排压力,推动行业高质量发展,也为下一步过渡到总量控制提供缓冲、奠定基础。该方式不预设绝对配额量上限,配额量与产品产量挂钩,根据单位产品产量碳排放的平均或先进水平设定基线,低于基线排放水平的企业将存在配额盈余,高于基线排放水平的企业将存在配额短缺,不限制企业生产,鼓励先进企业多生产。这种方式与我国当前基于强度控制的碳排放管理政策目标方向一致。2024年度钢铁、水泥、铝冶炼企业获得的配额量等于经核查的实际排放量,所有企业均无配额缺口,无需支付履约成本。2025和2026年度各行业配额整体盈亏平衡,根据碳排放强度绩效设置调节系数上下限,将所有企业配额盈缺率控制在较小范围内,不会对行业企业发展产生收缩性效应。 

 三是科学合理设计核算报告核查体系,切实帮助企业提升管理水平和降低管理负担。在充分考虑钢铁、水泥、铝冶炼行业碳排放机理特征的基础上,生态环境部先后分行业制定发布了6项核算报告和核查指南。指南以降低数据质量风险、减少企业工作量为导向,一方面,坚持化繁为简、抓大放小,紧盯主要排放源,压缩非必要核算链条,减少碳排放核算参数数量,简化碳排放参数的核算方法,切实提升核算报告核查方法的科学性、合理性,便于企业理解和操作实施;另一方面,坚持分级分类管理,细化企业碳排放的过程管理和缺省值取值条件,允许数据质量管理基础薄弱、排放规模小的企业采用缺省值计算,充分考虑到了企业碳排放统计核算能力基础。此外,根据核算报告和核查指南,在管理平台分行业建设数据管理模块,实现填报错误智能预警、关键参数自动计算、统计分析快速便捷、排放报告一键生成等功能,切实减轻企业数据填报负担,有效提升碳排放精细化管理水平。   

 问:三个行业首次进入碳排放权交易市场,如何确保企业碳排放数据真实准确? 

 答:数据质量是保障碳排放权交易市场健康有序发展的生命线。生态环境部一直高度重视碳排放数据质量管理,按照“完善制度机制,严控严查严罚”要求,发电行业形成了一套行之有效、可复制到其他行业的数据质量保障体系。参照发电行业管理的有益经验做法,按照不同行业数据质量管理要求一致原则,完善核算报告核查(MRV)体系,加强数据质量管理,确保碳排放数据真实准确可靠。 

 一是全链条压实相关主体责任。按照《碳排放权交易管理暂行条例》等要求,企业对数据质量管理负主体责任,应落实数据质量控制计划和月度存证、年度碳排放报告等相关管理要求,并对其上报数据的真实性、完整性、准确性负责。从事检验检测、编制年度排放报告和对年度报告进行技术审核的技术服务机构应当合法合规开展工作,对出具的检测报告或技术报告负责。在此基础上发挥地方生态环境主管部门监管作用,提升地方生态环境主管部门的监管能力、监管效能。 

 二是全方位实施“国家—省—市”三级联审。借鉴在发电行业已开展的碳排放数据质量“国家—省—市”三级联审工作机制,对企业每月通过管理平台上报的碳排放相关数据及其证明材料由国家负责大数据筛查及定期抽查,省负责技术审核,地市负责现场抽查。该机制立足于提升基础数据的规范性、真实性、准确性、完整性、可追溯性,本着慎之又慎、如履薄冰、步步为营的态度,  “以日保月、以月保年” 。通过开展监督帮扶,以问题线索为导向,指导企业规范排放核算报告行为。采取飞行检查等方式严厉打击弄虚作假行为,对碳排放数据弄虚作假“零容忍”,对违法企业严肃查处,对存在问题的技术服务机构公开曝光,形成有力震慑。 

 三是全过程纳入碳排放数据信息化管理体系。依托管理平台,利用区块链、大数据、人工智能等技术实现异常数据预警、风险识别与交叉核验、问题移交整改的智能化,不断建立完善全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化的信息化管理体系。当前,发电行业年均审核数据约为300万余条,三行业纳入后,审核数据总量预计将大幅增长。通过数据质量全过程信息化管理实现穿透式监管,及时发现潜在性、苗头性、倾向性问题,将数据质量风险消灭在“萌芽”状态。   

 问:《方案》出台后,下一步将开展哪些工作,推动《方案》落地实施? 

 答:为有力有效落实《方案》要求,同时防范新行业纳入碳排放权交易市场管理后可能出现的风险和隐患,将通过如下措施确保三个行业平稳纳入碳排放权交易市场。 

 一是加快推进各项工作任务落实落地。印发关于三个行业纳入碳排放权交易市场管理后的重点工作通知,明确重点排放单位名录制定、关键参数月度存证、碳排放报告核查、核定配额发放、配额清缴等任务及其完成时限。印发实施年度配额总量和分配方案,建立新纳入行业配额分配制度。 

 二是加强新纳入企业能力建设。制定能力建设专项行动计划,对企业、地方生态环境部门、技术服务机构开展针对性专题培训。围绕月度信息化存证、排放报告编制及核查、配额分配与清缴、市场交易等关键环节,编制专项培训教材,建设网上教育学习平台,统一规范培训内容要求,实现新纳入企业培训全覆盖,推动企业尽快熟悉掌握相关规则。组织开展多轮督导帮扶,编制碳排放管理要点手册,精准靶向指导企业,提升企业碳排放核算能力、碳资产管理水平。 

 三是加强政策解读和宣传引导。充分利用中国碳市场大会、全国低碳日、新闻发布会、全国碳市场信息网等平台渠道主动发声,搭建畅通与企业沟通桥梁,及时回应企业社会关切。组织各地方和相关单位多渠道宣传普及碳市场相关政策,为碳市场建设运行营造良好社会氛围。加强信息披露,依法依规推动有关主体及时公开排放、履约、交易、质押等相关信息,接受公众社会监督。