在能源转型和高质量发展的大背景下,如何兼顾经济增长和绿色发展已成为众多城市,尤其是资源型城市面临的重大课题。作为我国重要的能源基地,鄂尔多斯的低碳转型不仅是黄河流域生态屏障建设的重要支撑,更是破解“资源诅咒”、重塑高质量发展动能的关键举措。
鄂尔多斯依托“羊、煤、土、气”特色资源优势,实现人均GDP持续领跑全国,然而产业结构与能源结构“双高碳化”让鄂尔多斯面临着巨大的转型压力。2023年第二产业占比高达67.3%,超全国均值37个百分点,煤炭、煤化工等资源型产业贡献73%工业产值与85%规上工业利润;单位GDP碳排放达3.74吨/万元,约为全国平均水平的3.7倍,人均碳排放79.96吨,达到全国平均水平的10倍以上,碳减排压力居全国前列。这些矛盾交织形成“高碳锁定-创新迟滞-资源约束”的闭环困境,亟待系统性破局。
另一方面,突出的资源禀赋也为鄂尔多斯低碳转型奠定了基础。风能、太阳能开发潜力超1.5亿千瓦,新能源可用土地达3.7万平方公里;煤炭探明储量2535亿吨,约占全国储量的1/6,天然气储量超10万亿立方米,这些都为鄂尔多斯实现“传统能源托底+新能源跃升”提供独特条件。
通过积极探索与实践,鄂尔多斯为自身开辟了绿色崛起的新路径,同时为全国资源型城市破解转型难题、实现可持续发展提供了可复制、可推广的示范样板。
转型中的制度创新
鄂尔多斯的转型实践,验证了“先立后破”能源战略的科学性。通过零碳机场、零碳产业园、光伏治沙、绿色矿山修复和固废综合利用等一系列标杆示范项目,鄂尔多斯构建资源型城市转型的立体化解决方案。与此同时,鄂尔多斯也以系统化制度创新破解“黑色经济”路径依赖,构建起资源型城市低碳转型的立体化治理框架。
制度创新突破治理惯性。面对煤炭产业贡献73%财政收入的结构性矛盾,鄂尔多斯构建起“领导小组+转型特别试验区”的垂直治理体系,在8个旗县实施差异化授权改革。创新推出的“空间管控机制(生态保护区、能源安全区、产业转型区)”,覆盖全市63%国土面积,同步建立“用能权+排污权+用水权”三权联动机制,对煤化工项目实行“红黄绿灯”分级管控,倒逼53家企业完成节能改造。在准格尔旗试点“煤炭产能置换绿电指标”政策,1吨煤炭去产能可兑换2MW风电建设权,推动伊泰集团等企业主动淘汰320万吨产能,置换85万千瓦风电项目。
市场机制重塑要素配置。全国首个煤化工碳交易平台累计成交额突破12亿元,联动草原碳汇开发完成首笔5000吨CCER交易。更具突破性的是“碳均效益”考核体系,将单位碳排放创造的GDP、税收、就业纳入生产要素定价,宝丰能源凭借绿氢项目获得1.8倍土地优先权,推动绿氢成本降至19元/公斤,较三年前下降40%。创新设计的“转型期权”机制,从每吨煤提取15元转型基金,累计形成45亿元未来产业投资池,支撑起宁德时代研发中心等重大项目落地。
利益平衡破解转型阵痛。建立“绿色金融补偿机制”,将碳排放权交易收益的30%(约3.6亿元)定向用于民生保障。首创“转型受益者付费”制度,光伏企业每度电提取0.01元用于矿工再就业培训,累计解决1.2万人转岗就业。达拉特旗实施“绿氢强制替代”政策,要求煤化工企业20%产能转为绿氢制备,2023年绿氢产量达1.2万吨,可满足1.5万辆氢能重卡运营需求,同步带动加氢站网络覆盖鄂榆乌500公里运输干线。
人才培育重构产业生态。鄂尔多斯职业技术学院开设全国首个“新能源运维工程师”专业,与远景能源等企业共建实训基地,两年培养1.2万名技术工人,实现矿工转岗就业率87%。配套设立的20亿元产业引导基金重点扶持氢能装备、储能材料等战略性新兴产业,2023年推动非煤产业占比提升至38.7%,形成“传统保底、新兴突破”的产业格局。
战略、技术、人才等多维度综合施策
资源型城市的可持续发展,核心在于打破“资源依赖-产业锁定-制度固化”的深层束缚,实现经济、生态与社会系统的协同共进。国际转型实践表明,成功转型需遵循“战略引领-要素重构-韧性治理”的逻辑主线,即以国家顶层设计破除体制机制障碍,以技术创新驱动要素高效配置,以制度创新平衡转型成本与收益。鄂尔多斯在转型实践中积累了一些宝贵经验,但资源型城市的转型仍是一场持久战。对于其他面临类似挑战的资源型地区,必须牢牢把握以下关键维度,统筹推进、精准施策,走出一条高质量发展新路。
战略层面,强化顶层设计与动态监控。以国家“双碳”目标为战略原点,编制《资源型城市碳中和专项规划》,统筹产业迭代、空间重构和生态治理。建立“规划-政策-考核”穿透式治理框架。将可再生能源消纳率、新兴产业投资强度等核心指标纳入地方政府绩效考核,破除行政壁垒;创新区域协同机制。在能源富集区试点“产能置换-绿电消纳-生态补偿”联动政策,对主动压减传统产能地区实施新能源指标倾斜;设立转型风险对冲基金。按吨煤产能退出量提供梯度补偿,定向支持绿氢装备、储能材料等战略性新兴产业,实现“退旧”与“育新”无缝衔接。
体制机制层面,完善市场配置与制度创新。以市场化手段破解“高碳锁定”,构建“价格信号-金融工具-制度保障”三位一体机制。完善要素交易体系。建立省级用能权交易平台,推行重点行业碳排放实时监测与跨区域交易,探索用能权与绿电凭证挂钩机制;创新绿色金融产品。发行转型债券支持传统产能技改,对高碳产品实施阶梯式碳税,同步开展碳关税压力测试;建立生态价值转化通道。将矿区生态修复纳入碳汇开发体系,探索“矿山修复+光伏开发+碳普惠”复合商业模式。
技术层面,聚焦颠覆性技术突破和场景应用。以技术颠覆性突破重塑产业根基,推动能源体系与工业流程深度脱碳。主攻三大技术方向。发展可再生能源制氢耦合煤化工、绿电直供高载能产业等集成应用;规模化推广碳捕集封存(CCUS)矿化利用、生物质碳移除(BECCS)等负碳技术突破;推进氢基直接还原炼铁、全氧冶金等短流程工艺替代,实现流程再造。打造场景试验场。在矿区建设“风光氢储+智能电网+零碳工厂”融合示范区,实现技术验证与商业模式创新双轮驱动。
人才层面,优化引才环境与政策保障。以产业需求定义人才供给,破解“人才赤字”与“技能错配”双重困境。学科集群定向布局。在资源型地区高校增设“新能源系统工程”“碳资产管理”等交叉学科,推行“招生-培养-就业”全链条定向委培;实施“技术移民2.0”计划。对氢能、储能、碳管理领域领军人才给予个税返还、项目孵化“包干制”等超常规激励;建设“工匠型”技能矩阵。依托龙头企业建立产业工人转型实训基地,开展“煤工转绿工”定向技能重塑。
数字赋能层面,推动全链数字化与资源高效配置。以数字化转型打通转型堵点,构建“数据驱动+智能决策”新范式。建设能源数字底座。搭建区域性“能源-产业-碳排”智慧管理平台,实现资源调配、能耗监控、碳足迹追溯全链条数字化;推动工业智能升级。开发矿山无人化巡检、高耗能设备AI能效优化、数字孪生工艺仿真等应用场景;培育数字新业态。布局区块链碳资产交易、虚拟电厂聚合调控、能源大数据服务等数字经济新增长极。
最后,在实施保障方面,强化政策协同性、注重社会包容性以及深化国际协作。建立财税、金融、土地等政策工具包,对颠覆性技术研发给予“研发失败免责”机制;设立转型职工再就业保障基金,完善失业矿工技能重塑与托底安置政策;对接欧盟碳边境调节机制(CBAM),开展产品全生命周期碳标签认证,抢占绿色贸易规则话语权。(作者张兰英系北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目分析师)
