充分发挥生态补偿机制作用,是推进生态文明建设的重大课题。习近平总书记高度重视生态补偿制度建设,《习近平生态文明文选》第一卷中《以绿色发展引领乡村振兴》《推动绿色发展,促进人与自然和谐共生》等多篇文章都对生态补偿问题作出重要论述,为完善生态补偿机制指明了前进方向、提供了根本遵循。“十五五”规划纲要提出:“完善多元化生态补偿机制,健全重点生态功能区转移支付和森林、草原等重要生态系统补偿政策,完善补偿标准动态调整机制,以流域为重点深入开展横向补偿,发展市场化生态补偿,探索生态综合补偿。”我们要把深入学习《习近平生态文明文选》第一卷同实施“十五五”规划纲要紧密结合起来,坚持以习近平生态文明思想为指导,完善多元化生态补偿机制,切实提升制度效能。

 深刻认识完善多元化生态补偿机制的紧迫性与战略意义

 推进中国式现代化,必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念。完善多元化生态补偿机制,正是对绿水青山就是金山银山理念的实践深化,对于推进生态文明建设、实现高质量发展具有重大战略意义。

 践行习近平生态文明思想、提升生态环境治理现代化水平的关键举措。习近平总书记在《努力建设人与自然和谐共生的现代化》中指出:“要坚持系统观念,从生态系统整体性出发,推进山水林田湖草沙一体化保护和修复”。这一重要论述深刻揭示了生态系统的整体性特征,要求我们必须立足生态系统整体性和国家生态安全大局,做好生态补偿工作。完善多元化生态补偿机制,是将系统治理观转化为具体制度实践的生动体现。它通过构建基于“谁保护、谁受益”“谁受益、谁补偿”原则的经济利益调节机制,将保护生态产生的正外部效益内部化,以市场化、法治化方式将绿水青山就是金山银山理念予以制度化落实。

 统筹保护和发展关系、促进区域协调发展的有效途径。我国重要生态功能区大多分布于经济发展相对滞后的中西部和边疆地区。这些区域承担着水源涵养、水土保持等全局性生态安全重任,大规模工业化和资源开发受到限制,呈现出“生态高地”与“经济洼地”并存的突出矛盾。习近平总书记在《着力推进人与自然和谐共生》中指出:“在生态环境保护上,一定要树立大局观、长远观、整体观,不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。”通过纵向财政转移支付、横向地区间补偿、市场化交易等多种方式,对生态保护地区进行合理补偿,实质上是在国家层面进行的一次重要的生态财富再分配。这有助于打破生态保护地区经济利益受损而生态受益地区无偿享用生态效益的旧有格局,推动生态保护地区在严格保护的前提下实现绿色发展。

 把绿水青山变成金山银山、培育绿色发展新动能的重要抓手。在实践中,绿水青山转化为金山银山仍面临生态价值“难度量、难抵押、难交易、难变现”等现实瓶颈。习近平总书记在《加快生态文明体制改革,建设美丽中国》中指出:“建立市场化、多元化生态补偿机制”,这一重要论述指明了把绿水青山变成金山银山的现实路径。多元化生态补偿机制超越了单纯的资金补助。一方面,通过资金补偿、产业扶持、人才支持等方式,直接提升生态保护地区的可持续发展能力;另一方面,通过建立健全碳排放权、排污权等交易机制,推动生态资源进入市场流转。由此,将潜在的生态优势直接转化为显性的市场竞争优势和合作优势,为培育绿色低碳产业、发展新质生产力提供持久动力。

 准确把握完善多元化生态补偿机制的总体思路与基本原则

 新时代以来,我国生态补偿制度建设取得历史性成就,但和实现人与自然和谐共生的高要求相比,生态补偿制度还存在一些不适应、不协调之处。破解这一深层次矛盾,必须以习近平生态文明思想为根本遵循,不断深化对生态补偿工作的规律性认识,科学把握工作总体思路和基本原则,确保完善多元化生态补偿机制方向不偏、靶心不散、力度不减。

 坚持系统观念,推动补偿领域从要素分割向全域协同拓展。习近平总书记在《系统开展生态环境保护修复,建设绿色发展示范带》中指出:“要从生态系统整体性和流域系统性出发,追根溯源、系统治疗,防止头痛医头、脚痛医脚。”这就要求完善多元化生态补偿机制,必须坚持系统观念,从根本上超越单一要素或单一区域的局限,体现生态系统的整体性和功能连通性,从而提升补偿的精准性与时效性。对于以国家公园为主体的自然保护地体系等关键区域,在纵向分类补偿基础上探索建立综合性、差异化的补偿方案,使其补偿水平与其生态功能贡献相匹配;同时积极探索跨区域跨流域生态关联的横向生态补偿,推动形成成本共担、效益共享、合作共治的格局。推动补偿政策、标准、资金等在更大地域范围统筹衔接,最终构建覆盖全域、互联互通、功能互补的立体化生态补偿网络,实现从局部补偿到系统修复的深刻转变。

 坚持有效市场与有为政府更好结合,推动补偿方式从单一主导向多元融合转变。必须深刻把握并处理好政府与市场在生态资源配置中的关系。当前,生态补偿工作在一定程度上仍存在政府投入为主、市场和社会作用发挥不足的问题,影响了生态补偿机制的活力和可持续性。政府应聚焦顶层设计、规则制定与底线保障,特别是在跨区域跨流域的重大生态补偿中发挥不可替代的统筹协调作用。与此同时,更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,破解单纯依靠行政手段导致的效率瓶颈和财政压力。具体而言,要大力发展各类资源环境权益交易市场,鼓励企业、社会组织、公众通过购买生态产品、参与生态修复项目、设立公益基金等方式参与生态补偿,形成财政引导、市场驱动、社会广泛参与的多元投入格局。

 坚持激励和约束并重,推动补偿标准从静态定额向动态精准优化。完善生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制,旨在通过精准的利益调节实现生态补偿的激励效应。当前,部分领域存在生态补偿标准“一刀切”、与生态保护绩效脱钩、调整机制僵化等问题,削弱了生态补偿政策的导向作用和资金使用效益。破解这一难题,关键在于构建科学、动态、可操作的补偿标准核算与调整机制。在标准制定上,建立能够反映生态保护总体成本、区域发展机会成本以及生态产品市场价值的综合核算方法。在标准调整上,积极探索将生态产品总值(GEP)核算结果、生态保护红线管控成效等客观指标作为补偿资金额度增减的重要依据,使补偿资金真正与生态保护的成效挂钩,实现公平合理、科学精准的资金分配。

 聚焦重点领域与关键环节,系统推进多元化生态补偿机制建设

 “十五五”时期,要以深入学习《习近平生态文明文选》第一卷为契机,围绕完善多元化生态补偿机制推出一系列具有可操作性、能够落地见效的具体举措,加快推动生态补偿机制建设从前期的夯基垒台、立柱架梁转向全面推进、积厚成势,最终实现系统集成、协同高效。

 强化纵向补偿的精准性与导向性,筑牢国家生态安全底线。纵向生态补偿是国家履行生态保护职能、进行宏观生态财富再分配的重要手段。建立更为科学的分配机制。资金分配应依据科学方法,向国家生态安全屏障区、国家公园等承担全局性、战略性生态保护任务的区域倾斜。补偿标准的核定,应系统核算当地的生态保护直接成本、发展机会成本,并动态关联其生态保护红线面积、生态产品供给实物量等绩效指标,将补偿资金的拨付和使用成效刚性挂钩,实现保护成效越好、补偿力度越大,确保每一笔资金都成为牵引地方夯实生态本底、增强生态功能的有效杠杆。

 推动横向补偿的机制化与多元化,促进区域共治互利共赢。横向生态补偿是破解行政区划壁垒、落实受益者付费原则的关键机制。要以长江、黄河等大江大河全流域为重点,推动跨省横向生态补偿从个案协商走向制度化、标准化运作,将成本共担、效益共享、合作共治的实践经验升华为可复制、可推广的长效制度安排。在此过程中,鼓励生态补偿方式多元化创新。除资金补偿外,可推广产业协作(如共建“飞地园区”)、技术援助、人才交流、资源共享等更具发展带动效应的合作补偿形式。同时,积极探索在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展优势区域建立覆盖多元生态要素的横向补偿网络,使生态补偿成为有效促进区域一体化发展、优化区域生产力布局的重要政策工具,实现生态联保与经济联动协同共进。

 拓展市场化补偿的深度与广度,激发社会资本参与活力。市场化补偿是提升生态资源配置效率、构建可持续投入机制的重要突破口,其发展必须与建设全国统一大市场及实施“双碳”战略紧密衔接。一方面,依托并完善全国碳排放权交易市场,加快将林业碳汇、海洋蓝碳等生态碳汇纳入温室气体自愿减排交易市场,推动生态系统的固碳功能转化为可计价、可交易的产品。同时,进一步健全用水权、排污权、用能权等资源环境权益的交易规则与市场平台。另一方面,拓宽生态产品价值实现的多元化市场渠道。比如,通过培育生态农产品区域公用品牌、探索自然资源资产特许经营等方式,使生态保护成果直接转化为产业竞争力。创新绿色金融支持体系,发展绿色信贷、生态债券等金融工具,有效引导和撬动社会资本大规模进入生态保护领域。

 (作者为山东财经大学校长)