2025 年1月1日起施行的《中华人民共和国能源法》(以下简称《能源法》)总则第五条明确,国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制,通过立法确立了碳排放双控制度。

为确保碳排放双控制度持续有效驱动能源清洁低碳发展,还需在《能源法》的统领下进一步构建以《能源法》为核心、各单行法与配套法规协同配合的能源法律制度体系。笔者认为,为碳排放双控制度的实施提供全方位、多层次的法律保障,还需注意以下几方面工作。

以合理的碳排放配额筑牢碳交易基石

《碳排放权交易管理暂行条例》已为全国碳排放权交易提供了基本制度框架。其中,碳排放配额初始分配是碳交易市场建立的基础,合理的配额分配对碳市场稳定发展和减排目标实现至关重要。鉴于我国碳减排任务艰巨、地区发展不平衡,需综合考量东、中、西部地区及各省份的经济社会发展水平、资源能源禀赋、产业能源结构、技术进步等因素,建立差异化、科学合理的碳排放配额分配机制。在分配方法上,应合理确定分配方式,提高有偿分配占比;同时,依据企业碳排放水平、碳减排能力和发展需求,实施差异化配额分配,激发企业减排积极性,提升能源利用效率。

完善监测核算体系夯实数据基础

落实碳排放双控制度的前提是要建立健全碳排放监测、核算、报告和核查体系。当前,我国碳排放监测和计算体系尚不完善,缺乏对碳排放的监测指标、监测方法等的相应规定,导致碳排放监测数据准确性与可信度不足。为解决这一问题,需从健全区域碳排放统计核算制度、完善重点行业领域碳排放核算机制、健全企业碳排放核算方法、构建项目碳排放和碳减排核算体系等方面着力,明确各层级、各领域、各行业的碳排放监测方法和核算指标。

《完善碳排放统计核算体系工作方案》提出,到 2030年要构建系统完备的碳排放统计核算体系。为此,应加强对碳排放数据的统计与管理,建立完善的数据收集和共享机制,明确各方碳监测责任。一方面,搭建碳排放监测管理平台,通过监测设备实时收集碳排放数据,帮助企业准确记录、分析和报告其碳排放数据,以供企业运用大数据技术准确评估碳排放态势,助力企业制定科学合理的减排策略。另一方面,加强碳市场监管与核查体系建设,安装监控设备,核实企业碳排放数据与配额,确保市场公平公正,维护稳定有序的碳市场。根据《碳排放权交易管理暂行条例》对数据质量控制的规定,在明晰相关主体责任义务的基础上,通过建立全国统一的碳排放信息管理平台,加强数据报告和信息披露监管,实现数据公开共享。

政府主管部门应及时披露企业违法行为和处罚结果,确保控排企业、碳排放权交易市场机构与有关部门实现信息共享,充分发挥碳排放双控信息公开对优化能源生产和消费、促进经济社会发展全面绿色低碳转型的重要作用。

加强规划引领强化碳排放评价

《能源法》将能源规划作为专门的一章,以法律制度强调国家制定和完善能源规划,发挥能源规划对能源发展的引领、指导和规范作用。在“双碳”目标下,政府应制定科学合理的能源发展规划,明确碳排放控制目标和任务,加强能源项目审批和监管。企业应建立能源管理体系,开展碳排放核算与报告,制定节能减排措施。同时,应将碳排放指标纳入环境影响评价体系,实现对碳排放的全面监管和有效控制。应将企业和机构纳入碳排放指标监管范围,将碳排放融入环境影响评价体系,增强综合评价的全面性和有效性,促进节能降碳。

加强监管协同增强监管合力

碳排放双控制度涉及多个部门和领域,需要加强协同监管,形成合力,提升监管效能。《能源法》要求县级以上人民政府能源主管部门和其他相关部门加强监管协同,明确跨部门协同监管的法定义务,增强监管合力。

完善的碳排放监管和执法机制能够有效减少企业碳排放管理中的规避和违规行为。在执法与监管过程中,应建立有效的监管机制和协同合作模式,健全严格的执法机制,确保法律法规有效执行。特别是要对温室气体排放和大气污染物排放进行协同监管。同时,通过科技赋能执法,利用现代信息技术手段,提高碳排放监测的精准度和效率,实现对能源生产和消费过程中碳排放的实时监控,加大对数据造假等违法行为的惩处力度,进一步健全环境目标责任制与考核评价制度、生态环境保护督察制度,建立碳排放数据质量追溯和问责机制,加强对碳排放监测与核算机构的监管,从而推动能源清洁低碳发展。

以公正司法保障碳排放双控制度落实

司法是社会正义的最后一道防线。司法权作为处理矛盾纠纷、实现社会治理的重要手段,对碳排放双控制度驱动能源清洁低碳发展有着不可忽视的作用。近年来发生的“弃风弃光”案、碳排放配额清缴案主要表现为针对碳排放的公益诉讼和民事诉讼。

2021年最高人民法院印发的《环境资源案件类型与统计规范(试行)》对气候变化应对类案件进行了定义以及标准划分。气候变化诉讼作为一种新的案件类型,将在推动气候治理特别是减少和控制二氧化碳等温室气体排放方面发挥作用,也将填补民事和行政监管的空白地带。针对我国气候变化诉讼司法需求与立法现实之间存在脱节的问题,亟须需进一步明确气候变化诉讼概念。建议可先出台有关气候诉讼、碳排放数据造假诉讼方面的司法解释,为公正司法提供保障。

作者单位:中国地质大学(武汉)公共管理学院