碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、加快经济社会发展全面绿色低碳转型的重大制度创新,是实施我国积极应对国家气候变化战略、实现碳达峰碳中和目标的关键政策工具。近日,中办、国办印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(以下简称《意见》),明确了加快全国碳市场建设的总体要求、功能定位、中长期路线图和推进更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场建设的各项工作任务,确立了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位和以碳市场为主体建立完善碳定价机制的功能要求,向全社会释放碳市场建设长期政策信号。《意见》作为全国碳市场建设部署的纲领性文件,是落实二十届三中全会健全绿色低碳发展机制、更好发挥市场机制作用、构建全国统一大市场的具体举措,标志着中国碳市场建设进入新征程。

 一、以市场机制为主渠道推进碳减排,破解“减排成本高”和“转型动力不足”的难题

 经过十多年的发展,我国已建立了全球覆盖排放量最大的全国碳排放权交易市场,启动了全国温室气体自愿减排交易市场,具有中国特色的碳市场制度体系初步建成,以碳市场为主体的中国碳定价机制正在逐步形成。加快碳市场建设,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激励全社会参与绿色低碳行动,促进低碳零碳负碳技术创新,对落实主体减排责任、实施碳排放双控、降低全社会减排成本具有重要意义。

 一是坚持以降碳为基本定位,为低成本实现温室气体控排目标提供灵活机制。《意见》明确了碳市场建设以推动减排为基本宗旨,按照碳达峰碳中和工作节奏和力度,加强碳市场建设顶层设计,系统推进市场扩容、制度建设、产品创新和能力提升,实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化,推动传统产业深度转型,培育发展新质生产力,以较低的碳排放支撑经济社会高质量发展,打破传统经济增长与碳排放的强关联性。通过加强全国碳市场建设,为实现温室气体控排目标提供灵活机制,企业可自主选择履约路径,通过技术改造降低排放或购买配额填补缺口,以更低的社会成本达成总体减排目标。

 二是发挥碳定价机制的主体作用,通过价格信号驱动产业升级。碳价是反映碳排放资源稀缺性的“晴雨表”。全国碳市场让碳价真实反映减排的边际成本与社会价值,使得清晰、稳定、合理的碳价预期成为资本流动的风向标,帮助企业评估碳减排成本与收益,引导金融资源、技术人才等生产要素加速从传统高碳产业向清洁低碳领域流动,资本资源更倾向于为低碳技术研发注资,技术资源从末端治理转向源头防控,劳动力资源从传统制造转向绿色服务。以碳价信号为引导的要素和资源市场化配置正成为全国统一大市场的新生态,助力实现产业结构向绿色低碳化迭代升级。

 三是创新减排激励机制,驱动低碳技术创新和气候重大工程落地。全国碳排放权交易市场将加速电力、冶金、建材、石化、化工等重点行业清洁能源替代及工艺革新进程,同时通过碳价传导促进上下游产业链脱碳工程发展。通过建立配额有偿分配机制并将拍卖收入反哺低碳领域,有序发展基于碳配额的质押融资、回购等金融工具,盘活控排企业碳资产,可有效解决重大低碳技术创新与气候工程示范项目前期投入大、回报周期长的融资瓶颈。全国温室气体自愿减排交易市场将加速生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域前沿技术产业化,通过重点支持具有额外性、技术挑战性、高协同效益的项目,可显著提升低碳技术应用产生的减排价值,为低碳技术研发、低碳项目落地注入源头活水。碳期权、碳期货等金融产品和衍生工具将进一步放大乘数效应,撬动更多社会资金投入低碳技术,形成技术研发与资本投入的同频共振。

 二、统筹处理好五方面关系,推进建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场

 碳市场建设过程涉及多方面利益主体和政策要素,要坚持系统观念,把全国碳市场建设摆在落实碳达峰碳中和、积极推进碳排放总量和强度双控、引领全球气候治理的突出位置,妥善处理好各方关系,着力构建覆盖范围广泛、参与主体众多、交易品种丰富、调控机制健全的全国碳市场。

 一是统筹强制市场与自愿市场建设。碳排放权交易市场(强制市场)与温室气体自愿减排交易市场(自愿市场)既有区别又有联系,二者互为补充同向发力,共同构成我国完整的碳市场体系。强制碳市场的参与主体为当前具有控制温室气体排放法律义务的高排放企业,由政府向这些企业分配碳排放配额,并规定企业强制履约责任。自愿减排交易市场旨在鼓励其他排放主体自主自愿采取额外减排行动,获取相应的减排收益。强制市场和自愿市场通过配额清缴抵销机制实现互通互联,两个市场的衔接将更好地形成政策合力,进一步激发绿色低碳创新动力,引导社会各方力量共同推动实现双碳目标。

 二是统筹有效市场与有为政府关系。加强全国碳市场建设,需要按照统一大市场建设要求,实现有效市场与有为政府的有机统一,通过制度创新强化政府宏观调控与市场资源配置的深度耦合。政府重在构建制度框架与风险防控体系,在设定碳配额控制目标、完善市场调节、平衡市场供需、加强市场监管等方面发挥作用。市场则聚焦资源配置效能释放,通过丰富交易产品、扩展交易主体等提升活力,激发市场主体内生动力,形成真实碳价信号。要平衡好“放得活”与“管得住”的辩证关系,既要充分激发市场活力,又要加强监管,维护市场秩序,确保碳市场健康有序发展。

 三是统筹服务减排与金融属性功能。在碳市场建设过程中要充分考虑不同阶段发展定位,处理好服务减排与金融属性的关系,统筹环境效益与经济效率。坚持先易后难,有计划分步骤扩大实施范围和交易产品类型。现阶段应强调碳市场服务减排的主体功能,将碳市场打造成为国家控碳减碳的主阵地。未来随着制度体系不断成熟,要更加注重碳市场全面发展,在驱动减排的基础上逐步增强市场金融属性,通过进一步发展与碳排放权相关的金融产品和服务,稳妥探索碳期货、碳期权等金融产品和衍生工具,显著提升市场活跃度与价格发现效率,充分发挥市场引导企业低碳决策、驱动社会低碳投资、激发低碳技术革新的重要引擎作用。

 四是统筹碳市场与产业能源等相关政策协调。按照碳达峰碳中和工作节奏和力度,加强碳市场建设顶层设计,统筹处理好碳市场建设和能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系。加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接,推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向总量控制,配额总量设定和分配要与产业、能源政策协调一致。《意见》还提出加强与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接,使碳市场与其他政策相互配合,共同发力。

 五是统筹全国碳市场与地方试点碳市场衔接。《意见》明确提出要统筹好全国碳排放权交易市场和有关地方试点开展的碳市场。随着全国碳市场加快扩大行业覆盖范围,试点碳市场覆盖的行业和企业数量将逐步减少。但这并不意味着试点碳市场发挥的作用逐步减弱,地方试点碳市场将继续发挥“政策试验田”的功能,在扩大覆盖范围、完善市场调控机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试,为全国碳市场建设发展探索经验。

 (作者:生态环境部华南环境科学研究所 严刚、生态环境部环境规划院 金玲、宋晓晖)