近日,《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(以下简称《意见》)印发,这是中央层面首次对推进全国碳市场建设作出系统部署,明确了全国碳市场未来发展的总体目标和工作路径,为发挥碳定价基础性作用,市场机制助力经济社会绿色低碳转型,加快打造更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场保驾护航。

一、《意见》为全国碳排放权交易有序开展提供顶层制度指引和保障

全国碳排放权交易市场自2021年启动上线交易以来,制度体系逐步健全,配额分配、交易、清缴等环节顺畅运行,高质量完成了三个履约周期的清缴履约;交易方式逐步完善,2025年6月30日,全国碳排放权交易系统正式启用单向竞价交易方式。截至2025年7月底,配额累计成交量6.8亿吨、成交额超467亿元。碳价自48元/吨开市逐步上涨,最高超100元/吨,近期价格在72元/吨左右,市场活力稳步提升,推动行业减排效果逐步显现,实现预期建设目标。随着我国双碳工作深入推进,对全国碳排放权交易市场建设提出新要求。《意见》对全国碳市场建设目标、重点任务、保障措施等方面做了系统性部署和要求,在全国碳排放权交易市场建设部分,提出了扩大覆盖范围、引入有偿配额分配、丰富交易要素、深化市场机制、健全管理体系等关键要素的中长期规划和目标,为全国碳排放权交易有序开展提供顶层制度指引和保障。

一是明确分阶段目标,为市场参与主体提供稳定预期。《意见》分别设定全国碳排放权交易市场到2027年、2030年的建设目标和重点任务,不仅为市场建设发展提供了“时间表”和“路线图”,也为企业主动开展配额管理制定与自身发展相适应的长期减排计划提供明确预期。

二是完善市场交易机制,增强市场参与意愿提升活力。结合全国碳排放权交易市场现阶段运行特点,《意见》从主体、产品、交易、监管等维度明确完善市场交易机制发展方向,以打造多层次、多样化市场结构为目的,激发全国碳排放权交易市场活力,丰富市场机制价格发现、资源配置等功能,营造更加有效的市场环境。

三是强化支撑体系建设,确保减排助力作用有效发挥。《意见》系统构建了覆盖监管、交易、服务等多个层面的市场支撑体系,完善了以中央统筹、上下贯通的监管架构;聚焦企业参与难点,提出优化交易基础设施和服务流程,畅通交易等环节的堵点难点。为不同行业、不同类型的企业提供更加高效、便捷、低成本的参与路径,推动高排放行业深度转型,保障企业通过市场机制实现低成本减排。

二、市场建设步伐加快走深,促进交易活力持续释放、资源配置能力不断提升

(一)加快推进市场机制建设,释放交易市场资源配置潜力

一是行业扩围步伐加快。《意见》提出到2027年全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业,在已纳入了发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业的基础上,加快扩围步伐。对交易市场而言,行业扩围一方面意味着交易主体数量快速增长、可交易配额总量持续上升,带动市场规模跃升,另一方面促进跨行业配额流转,使配额向碳排放效率更高或减排潜力更大的企业流动,推动市场形成多行业共融、跨行业竞价的资源配置机制。二是碳排放双控制度构建加快。《意见》提出到2027年对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制,到2030年基本建成以配额总量控制为基础的全国碳排放权交易市场,进一步细化、压实重点排放单位减排责任,为加快构建碳排放总量和强度双控制度体系奠定市场机制基础。三是有偿分配机制推行加快。明确稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式,有序提高有偿分配比例,强化“排碳有成本,减碳有收益”的意识,促进企业的碳交易行为从被动履约转向主动管理和战略配置,充分发挥市场对资源的配置作用。

(二)大力推动市场活力提升,丰富碳市场层次与交易要素

一是拓展市场主体结构,构建多元参与格局。在持续推进重点行业扩围的同时,稳妥推进符合要求的银行、证券公司等金融机构参与交易,适时引入专业交易商、基金、信托等其他非履约主体,逐步形成多元主体共同参与、多层次市场协同演化格局,推动需求结构更加复杂、交易行为更加多元,为市场注入更多流动性和交易动能。二是推动交易产品体系创新,稳步提升金融服务碳市场能级。坚持碳市场作为控制温室气体排放重要政策工具的定位,充分发挥碳排放配额现货市场在落实主体减排责任、降低全社会减排成本的作用,在配额现货市场健康有效运行的基础上,规范开展相关金融活动。《意见》明确支持以银行为代表的金融机构开展碳质押融资,完善碳质押、碳回购等政策制度,反映出政策层面对企业碳资产融资便利性等现实需求的高度关注,帮助企业盘活碳资产,将碳资产转化为低碳发展资金,更大程度激发企业低碳转型动力。三是优化市场结构和交易机制设计,推动形成有效碳定价体系。随着有偿分配的开展,形成一级市场价格信号,与二级市场价格协同构建更为有效的碳定价体系。此外,《意见》明确提出建立储备和调节机制、合理设置核证自愿减排量抵销比例,赋予政府“碳市场调节工具箱”,充分发挥有效市场和有为政府“双轮驱动”作用,平衡市场供需,引导形成价格水平合理的碳定价机制。

(三)全面构建市场管理体系,保障交易活动规范有序开展  一是加强横向监管协同,保障市场管理全覆盖。碳市场是一项复杂的系统性工程,涉及多领域、多部门,《意见》明确由生态环境部作为全国碳市场的统筹管理部门,会同金融、司法、市场监管等有关部门根据职责分工配合协同,形成全国碳市场全流程、全方位管理体系;二是落实纵向管理要求,强化中央统一监管体制。在对交易管理的具体要求上,提出完善市场风险防范体系、加强交易行为监管、完善信息披露,加大对扰乱市场秩序、操纵市场等违法犯罪行为的联合打击力度,营造稳定、透明、公平的市场环境,保障市场健康有序运行。

三、交易机构主动担当作为,推动监管水平不断增强、交易服务体系持续完善

《意见》的出台进一步细化、实化各项全国碳市场发展任务,下一步,全国碳排放权交易机构将积极落实有关要求,为全国碳排放权交易市场的健康运行和持续发展提供支撑。

(一)健全交易监管体系,强化交易活动全程规范

支撑生态环境部建立健全全国碳市场监督管理体系,加强信息共享和执法协作,完善相关配套政策文件、管理制度及技术规范指南;交易机构发挥一线监管职能,对交易主体和交易活动进行规范管理,细化出台交易风险防范、交易相关信息披露等配套细则,建立完善分级分类的交易风险识别和预警机制,及时采取相应的防范措施。推动建立交易机构与各地方主管部门、注册登记机构等机构的协调工作机制,凝聚监管合力。

(二)加强市场能力建设,提升碳交易与碳管理水平

全国碳排放权交易市场未来参与主体既包括存在履约义务的重点排放单位,也包括金融机构等其他非履约主体。从国际和我国试点碳市场经验来看,参与主体的多元化在提升市场流动性的同时,也带来了市场的复杂性,对交易主体能力水平做出了更高的要求。面临新形势新要求,各交易主体应当做好入市准备和能力建设工作,严格遵守交易活动相关规则。重点排放单位要主动提升碳交易和碳管理水平,降低减排成本,推动低碳转型。金融机构等非履约主体要主动了解碳市场交易要素和管理要求,规范有序的开展交易和相关金融活动,防范金融风险。交易机构也将升级能力建设培训体系,提升参与主体的政策理解、交易操作与合规意识水平。

(三)完善交易服务功能,提升市场运行服务效能

基础设施建设上,根据《意见》规定修订出台交易相关配套规则,夯实交易市场制度基础。推动建设全链条、数字化、智能化的交易系统;交易要素上,进一步完善单向竞价功能,拓宽企业配额交易渠道,支撑配额有偿分配、协助开展配额处置等;研究完善支撑金融服务体系,根据主管部门安排探索碳质押、碳回购等业务创新;市场服务上,持续做好市场统一交易组织,做好市场统一价格发布等信息披露,进一步升级完善市场服务体系,深入了解企业需求,强化交易意向发布和匹配服务,促进交易和履约开展。国际合作上,积极参与碳交易机制国际交流与协作,提升我国在全球碳定价中的影响力。

四、总结

《意见》作为全国碳市场建设的顶层规划文件,明确总体要求、提出主要目标、部署重点任务,不仅对下一步市场发展具有重要指导意义,也标志着全国碳市场即将进入转型新阶段,朝着市场主体多元、市场机制完善、支撑体系完备、监管力量全面方向迈进,进一步激发市场活力,为积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型、稳妥推进碳达峰碳中和提供重要支撑。

(上海环境能源交易所 赖晓明)