近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(以下简称《意见》),明确提出“加强全国碳减排资源统筹管理,规范各类自愿减排交易活动”,为推进全国统一温室气体自愿减排交易市场建设提供了政策指引。《意见》的出台旨在以国家层面为统领,实现对可再生能源、生态系统碳汇、甲烷利用、节能增效等多种减排资源的集中规划与统一调度,为全国碳减排资源“一盘棋”打下制度基础。《意见》的出台与贯彻落实对解决当前地方性、分散化减排交易市场存在的规则不统一、信息不对称等问题,确保减排量真实可信,提升市场公信力具有重要意义。

 自愿减排交易机制是全球应对气候变化的重要政策工具

 随着全球减排力度不断增大,碳市场逐渐成为国际普遍采用的降碳重要政策工具。其中,自愿减排交易市场作为碳市场的重要组成部分,对碳减排资源进行统筹管理,在应对气候变化方面发挥了至关重要的作用。

 目前,政府间国际组织、非政府组织等开发了多样化的温室气体自愿减排交易机制。国际上已建设的自愿减排机制包括在联合国框架下开展的清洁发展机制(CDM)、《巴黎协定》第六条第四款市场机制(A6.4),德国环境保护局等国家政府建立的上游减排(UER)等自愿减排交易机制,以及非政府组织自发的核证碳标准(VCS)、黄金标准(GS)、气候行动储备(CAR)等。

 国际机制聚焦能源产业、农业、林业和其他碳汇类型等领域,在全球范围内开发自愿减排项目和签发核证减排量。中国项目也积极参与国际机制,已合规开发自愿减排项目4000余个。国际机制突出“自愿”属性和市场主体作用,其出台了质量控制相关制度规范以保障项目和减排量的质量,通过日常表现监控、定期表现评价等手段对审定与核查机构进行监管。同时,建立分层的监管体系、和专门的质量监督部门、技术咨询委员会,支撑了自愿减排机制的监管和运行。

 高质量开发的项目,以及经严格核证的减排量是全球自愿减排机制可持续运行的关键。近期,美国、英国等发达经济体以及自愿碳市场诚信委员会(ICVCM)等国际非营利机制纷纷发布高质量自愿碳市场相关倡议和标准,部分国际自愿减排机制对水稻种植等项目开展合格性调查、防范数据造假风险。项目的真实性、唯一性、额外性,以及减排量的可监测、可追溯、可监管成为国际社会关注的重点。

我国积极构建具有中国特色的自愿减排交易机制

 在党中央、国务院的决策部署下,我国建立了全国温室气体自愿减排交易机制、碳普惠机制两个机制开发碳减排资源。通过全国统一的温室气体自愿减排交易市场,指导我国建设项目产生的碳减排量按照统一的标准要求开发为核证自愿减排量(CCER)并通过市场交易获得减排收益,动员更广泛的行业、企业减排。同时,我国一些地方探索建立“碳普惠”机制,鼓励地方因地制宜地引导更多的个人、家庭、社区参与到减排行列之中,产生碳减排量的公众,可通过积分兑换礼品等多样的交易形式得到相应奖励。

 (一)建设全国统一的高质量温室气体自愿减排交易市场

 2024年1月,全国温室气体自愿减排交易市场正式启动。我国自愿减排交易市场由政府主导建立,政策制度更稳定、质量保障更有力,力求在衔接国际通行规则基础上构建诚信、公平、透明的高质量市场,运用市场机制助力实现“双碳”目标。

 市场建设的过程中,我国政府高度重视数据质量。一方面突出市场主体诚信原则,采用项目业主和审定与核查机构对项目和减排量材料真实性、合规性“双承诺”制度,强化信息公开和公众监督。另一方面发挥政府兜底保障作用,严格把控方法学的编制开发,构建了“国家—省—市”三级的项目和减排量的监管体系,建立了多部门联合的第三方机构管理机制,切实保障项目和减排量满足真实性、额外性、唯一性、保守性等基本要求,维护我国自愿减排市场的公信力,以及我国碳信用在国内外的认可度。

 (二)有序引导公众和社区共同参与碳普惠机制

 2023年12月,《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出探索建立“碳普惠”等公众参与机制。近年来,国家鼓励地方因地制宜开展碳普惠等机制创新,20余省市和社会组织,开展了形式多样、各具特色的探索实践。在减排场景方面,推出了鼓励绿色骑行、乘坐公共交通、驾驶新能源汽车以及低碳旅游等多样场景。在激励方式方面,采取了减排量用于碳积分权益兑换、大型活动碳中和、生态环境损害赔偿、公益捐赠或注销等多种方式。在平台支撑方面,建立了利用移动互联网等数字技术对绿色低碳行为进行量化和记录的积分兑换平台以及为核证减排量提供消纳的交易平台。

 碳普惠机制对公众衣、食、住、行、游等场景的绿色低碳行为进行量化、记录与核证,并通过多元化激励方式对绿色低碳行为进行回馈。碳普惠立足于消费端,提升全社会低碳消费意识,加快形成绿色低碳生活方式,与全国自愿减排交易机制形成了生产端与消费端共同激励减排的有效联动。

统筹全国碳减排资源,规范自愿减排交易活动

 《意见》的出台为我国建设全国温室气体自愿减排交易市场、健全碳普惠等机制,以及中国项目参与国际自愿减排交易机制指明了方向,要求统筹全国碳减排资源,规范自愿减排市场交易及其相关活动。

(一)按照全国统一大市场要求,统筹我国碳减排资源

 2022年4月,中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。

 当前减排机制种类繁多,但缺乏有效统筹和科学规划,标准各异、价格不一,造成市场分割,挤占了优质减排资源,既不符合党中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的总体要求,也对完成应对气候变化国家自主贡献目标造成不利影响。因此,亟需统筹全国碳减排资源,为如期实现“双碳”目标注入更强动能。

 为防止自愿减排市场重复建设和避免市场出现“劣币驱逐良币”现象,必须坚持国家层面“一盘棋”统筹。鼓励市场主体优先依托全国温室气体自愿减排交易市场进行温室气体自愿减排项目开发,通过全国统一的温室气体自愿减排交易平台开展交易,形成统一的规则和价格信号。地方或行业在实践中形成的减排效果明显、社会期待高、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的方法学,经评估遴选后可纳入全国温室气体自愿减排项目方法学体系。通过“统一标准+统一平台”,实现全国碳减排资源的高效配置。

 (二)加强我国自愿减排相关活动的监管和规范

 此外,在建立全国统一的温室气体自愿减排交易市场基础上,要进一步加强在我国开展的自愿减排相关活动的规范和监管。

 强化全国温室气体自愿减排市场数据质量监管。完善项目和减排量监管体系,联合市场监管总局加强审定与核查机构的监管力度,进一步提高项目业主和审定与核查机构的责任意识和技术水平,切实保障自愿减排项目和减排量开发质量。

 规范地方碳普惠机制发展。需要厘清碳普惠机制和国家自愿减排交易机制的边界,实现碳普惠方法学与全国温室气体自愿减排项目方法学体系的优势互补,充分发挥国家自愿减排交易机制和地方碳普惠机制的激励减排合力。碳普惠机制应避免与自愿减排交易机制重复建设,主要面向个人、家庭和社区,以绿色出行等日常生活场景为载体,鼓励公众践行低碳生活。碳普惠机制减排量的用途需要结合减排机理、数据质量等因素进一步研究确定,应鼓励碳普惠减排量基于政府、互联网、企业等平台用于商业消费和公益活动,实现碳普惠减排量的价值赋予,形成机制可持续发展的激励闭环。

 国际机制的项目开发要遵守相关管理体系。在我国境内开展的UER、VCS、GS等国际自愿减排项目,应严格遵守相应机制的制度规范和我国法律法规要求。特别是,在其他国家和非政府组织机构建立的自愿减排交易机制下,虽然目前按照国际规则其在中国境内的项目和减排量不在我国政府的监管范围内,但参与国际机制的项目业主、第三方咨询机构、审定与核查机构应恪守诚信原则,确保项目和减排量的真实性、唯一性,共同维护我国企业的国际信誉度、我国碳信用的国际认可度,为我国自愿减排交易机制的发展打好基础、做好表率。

 《意见》提出的“统筹管理、规范交易”为我国碳资源管理奠定了制度基石。未来,应加强社会监督与信用约束,推动自愿减排市场与强制市场、国际碳市场深度对接。同时应倡导市场环境需要社会各界共同维护,倡导全社会选择高质量机制、注重诚信原则。各方应携手共进,将自愿减排交易市场打造成为助力“双碳”目标、促进绿色低碳转型的重要引擎,为全球碳治理贡献“中国智慧”与“中国方案”。

 (环境发展中心 祝浩)