碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具,经过4年发展碳市场已经成为我国推动碳达峰碳中和的有力举措。近期,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(以下简称《意见》),明确提出未来一段时期全国碳市场建设的行动纲领,要求加强碳市场领域交流合作,推动技术、方法、标准、数据国际互认,提升我国在全球碳定价中的影响力。《意见》为全国碳市场擘画了未来的发展蓝图,按照习近平总书记关于“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”的重要指示精神,深化碳市场国际交流与合作,积极采取单边主义应对措施,努力为全球应对气候变化作出更大贡献,是全国碳市场下步发展的必然要求。

 全国碳市场建设既衔接国际又立足国内

 当前,世界百年变局加速演进,全球气候治理走到新的十字路口。一方面,通过多边治理共同应对气候危机是国际社会的共识,各国携手在巴库气候大会上打破多年谈判僵局,就《巴黎协定》第六条下国际碳市场机制达成一致;另一方面,全球气候治理进程面临诸多新挑战,美国现任政府再次退出《巴黎协定》,单边主义、保护主义和国家地缘政治等因素交织,对国际规则和国际秩序造成严重冲击,极大伤害各国参与全球气候治理的政治互信,气候变化多边进程面临更多困难,已经引发世界各国特别是广大发展中国家的高度关注。

 中国始终坚信多边主义是全球行动的基本遵循和根本出路,坚定维护《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)多边机制。在今年4月举行的气候和公正转型领导人峰会上,习近平主席明确指出,无论国际形势如何变化,中国积极应对气候变化的行动不会放缓,促进国际合作的努力不会减弱,推动构建人类命运共同体的实践不会停歇。7月,中欧领导人发布关于应对气候变化的联合声明,强调《公约》和《巴黎协定》是国际气候合作的基本遵循,各方应坚持共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑不同国情,全面、善意、有效地落实《公约》和《巴黎协定》。

 碳市场是我国碳定价的主体形式。全国碳市场包括重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场,分别于2021年和2024年上线启动,两个市场通过配额清缴与抵销机制相互衔接,二者既各有侧重、独立运行,又互为补充。全国碳市场的建设在总体框架设计和方法路径上,充分借鉴和吸收国际社会其他碳市场建设的经验和教训,制度安排、覆盖重点行业和领域、配额分配、方法学、交易主体和对象等基本与国际衔接。其中,全国碳排放权交易市场是目前全球覆盖排放量最大的碳市场,覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼等四个重点行业,市场总体运行平稳,制度体系日趋完善,数据质量全面改善,有效压实了重点排放单位的碳减排责任,推动行业减排,促进产业结构低碳转型,碳市场的价格发现功能为金融支持绿色低碳发展提供了价格信号。全国温室气体自愿减排交易市场由政府主导建立,各类社会主体可以按照相关规定,自主自愿开发温室气体减排项目,项目减排成果经过科学方法量化核证并申请完成登记后,可在市场出售,以获取相应的减排贡献收益,有利于激励更广泛的行业、企业和社会各界参与温室气体减排行动。

 全国碳市场在节奏、力度上,按照国内“双碳”要求,先地方试点后全国推进,覆盖范围逐步拓宽,采用碳排放强度基准法分配配额,高度重视数据质量管理,建立了一套符合中国国情且行之有效的碳排放核算、报告和核查工作体系,在温室气体自愿减排项目方法学中增加了项目审定和减排量核查技术要点,从源头满足全国碳市场平稳有序运行的数据需要。

广泛开展双多边碳市场合作,积极参与公约国际碳市场规则谈判

 一是持续开展双多边交流对话活动,不断提升全国碳市场的国际影响力。我部注重开展全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场的经验分享和互学互鉴,开展形式多样的能力建设活动,提升我国在全球碳定价中的影响力。围绕国际社会其他碳市场在制度设计、市场监管、能力建设等方面的先进经验与教训,我国已与欧盟、德国、挪威、共建“一带一路”国家开展了多层次交流对话和务实合作,推动技术、方法、标准、数据国际互认。

 二是明确反对单边主义举措,积极推动碳市场规则国际互认。中国高度关注相关国家采取的单边保护主义措施进展,始终认为全球气候治理应该坚持公平、共同但有区别的责任和各自能力等国际社会早已达成共识的原则,各国应避免采取可能伤害他国应对气候变化能力的行为,减少对区域外国家不必要的负面外溢效应。我国已在世界贸易组织下联合印度、巴西等立场相近成员连续发起三次提案,推动对欧盟碳边境调节机制(CBAM)等单边措施加强审议监督;与欧盟专门就碳市场领域合作签订备忘录,在与新加坡、英国、俄罗斯、巴西、澳大利亚、新西兰等国家双边合作中将碳市场作为重要内容,分享中国碳市场建设经验,推动相关规则、技术标准等互学互鉴。

 三是积极推动各国就国际碳市场达成一致。《巴黎协定》第六条为国际社会开展全球跨境碳交易提供了重要指导。中国积极参与《巴黎协定》第六条市场机制与非市场机制框架实施细则谈判工作,推动各方在《公约》第29届缔约方大会上就《巴黎协定》第六条下国际碳市场机制达成一致,打破多年多边谈判僵局,健全了《巴黎协定》下跨境碳交易活动实施框架和技术规范,有力维护并推动了气候多边进程。

 坚定维护《联合国气候变化框架公约》多边机制

 为进一步维护《公约》多边机制,降低单边措施对全球气候治理带来的负面效应,在《公约》第三十次缔约方大会中,应强调单边主义有违“共同但有区别的责任”等国际社会早已达成共识的原则。发达国家由于其发展阶段,人均碳排放量普遍较低,而发展中国家由于工业化进程的原因,往往更依赖高碳产品的出口。包括CBAM、欧盟电池法案、美国的《外国污染费法案》等在内的单边保护主义措施,要求其他国家承担与东道国相似或相同的碳成本,这一做法过于激进,不但会扭曲国际贸易关系,还会给发展中国家带来过度的经济负担和管理成本,造成了不必要的外溢效应。此外,在全球气候治理进程中,发展中国家和发达国家处于不同的发展阶段、具备不同的历史责任。相关国家政策制定过程中,要充分尊重不同国家的国情和能力基础,应切实加强国际交流,提升政治互信,推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

 (环境与经济政策研究中心 胡 军)