党的二十大报告提出,“实施城市更新行动”“打造宜居、韧性、智慧城市”,这是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,科学把握城市发展大势,深刻洞察城市发展规律,就全面推动城市高质量发展、扎实推进中国式现代化、不断满足人民的美好生活需要作出的重大战略部署。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》(以下简称《意见》),明确了实施城市更新行动的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等内容,为持续推进实施城市更新行动提供了方向指引,在推进城市更新行动中应重点把握好以下几个方面。

一、深刻理解实施城市更新行动的重要意义

《意见》指出“大力实施城市更新,促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升,打造宜居、韧性、智慧城市”。城市更新是以新发展理念为引领推动城市高质量发展的综合性、系统性战略举措,为了贯彻落实好中央的决策部署,要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重大意义。

第一,城市更新是顺应城镇化发展规律的必然选择。2024年我国常住人口城镇化率已超过67%,进入城镇化较快发展的中后期,从国际经验和城市发展规律来看,城镇化率达到60%左右是社会矛盾和问题集中凸显的时期,这一时期英国、美国等许多国家都开展了城市更新工作。我国城市发展已进入以存量为主的新阶段,从解决“有没有”转向解决“好不好”问题,国家发展目标、市场需求、百姓诉求等都发生变化,城市建设必须主动适应这些变化,从关注增量、追求规模扩张、拉大城市框架转向关注存量、追求品质提升和结构优化。

第二,新时期城市更新工作面临很强的紧迫性。城市更新兼具社会和经济效益,既是民生工程,更是拉投资、扩内需、稳增长、促发展的重要抓手。当前我国经济面临结构调整、内部需求不足等挑战,城市更新是推动经济高质量发展的新引擎,通过对闲置土地与老旧建筑的盘活利用,激发城市经济活力,促进新产品、新技术、新业态、新模式的应用推广,有利于拉动投资、提振消费,并推动产业转型升级和科技创新发展。

第三,城市更新是回应群众关切和对美好生活需要的重要举措。城市的核心是人,人们对于美好生活的需求日益增长,既有的需求标准在提高,新增的需求类型更丰富,但目前我国城市发展还存在不少短板弱项,比如城市风险隐患较多、设施体系还不够健全等。要通过实施城市更新行动,解决好人民群众最关心的现实问题,着力补齐基础设施和公共服务设施短板,提升城市品质和管理服务水平,让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

二、准确把握实施城市更新行动的主要任务

《意见》提出“安全发展基础更加牢固,服务效能不断提高,人居环境明显改善,经济业态更加丰富,文化遗产有效保护,风貌特色更加彰显”等城市更新目标,并明确了八项主要任务。总的来看,实施城市更新的首要之务在于筑牢城市安全可持续发展的基石,在此基础上,一方面要回应现实需求,着力解决当前面临的突出问题,让城市成为人民群众美好生活的空间载体,另一方面要瞄准中国式现代化目标,持续激发城市潜力、提升城市活力、展现城市魅力、增强城市动力,并全面提升城市综合竞争力。

第一,要守牢安全韧性和民生保障底线。近年来,城市燃气爆炸、城市“看海”、自建房倒塌等安全事件时有发生。《意见》提出“坚持统筹发展和安全,防范应对城市运行中的风险挑战,全面提高城市韧性”。实施城市更新行动应坚持底线思维,加快消除城市安全风险隐患,着力解决关系群众切身利益的突出问题和民生短板,统筹推进城市危旧房屋改造、城市基础设施生命线安全工程、生态系统修复和民生领域公共服务设施补短板等任务。

第二,要满足人民群众对更美好生活的需要。《意见》要求“坚持以人民为中心,全面践行人民城市理念,建设好房子、好小区、好社区、好城区”。实施城市更新行动要积极回应人民群众的需求,一体推进好房子、好小区、好社区和好城区建设,推动城镇老旧小区改造、完整社区建设、城市功能完善、城市基础设施建设和历史文化保护传承等任务落地落实,改善人民群众居住环境与生活质量,提升公共服务水平和城市治理能力,让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

第三,要推动城市活力提升与产业转型发展。《意见》提出要让城市“服务效能不断提高”“经济业态更加丰富”。实施城市更新行动要围绕城市经济发展方式转型与提质增效,积极推进老旧街区、老旧厂区、老旧火车站、低效楼宇、传统商业设施等更新改造任务,推动建筑功能转换和混合利用,完善设施设备、充分利用地下空间,植入新业态、新功能、新场景,为老旧区域注入新的活力,促进经济发展与产业升级,形成以长期运营、增值服务为支撑的发展新模式。2024年以来,住房城乡建设部会同中国国家铁路集团有限公司组织开展老旧火车站及周边街区更新改造试点工作,在火车站与周边区域的交通功能与城市功能整合、管理运营协调、空间肌理融合等方面取得积极成效。

三、科学运用实施城市更新行动的策略方法

《意见》要求“尊重城市发展规律,树立全周期管理意识,不断增强城市的系统性、整体性、协调性”。实施城市更新行动要坚持城市更新的基本原则,讲究科学的策略方法,发挥好技术支撑作用,确保更新工作合理高效开展。

第一,把握好《意见》提出的实施城市更新行动的基本原则。《意见》提出要坚持实施城市更新行动的六项原则要求,可以概括为三个方面。一是坚持以人民为中心,切实解决人民群众急难愁盼问题,不断满足人民日益增长的美好生活需要;二是坚持系统整体观念,把城市当作有机生命体,加强专项规划实施支撑作用,统筹好发展与安全、保护与利用;三是坚持因地制宜,不脱离实际、急功近利,要实事求是、精准施策、尽力而为、量力而行,有力有序推进更新任务。

第二,建立城市体检和城市更新一体化推进机制。《意见》提出要“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。全面开展城市体检评估,建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径”。实施城市更新行动要加强体检与更新工作衔接,坚持“先体检、后更新”“无体检、不更新”,全方位摸清城市问题短板,面向发展导向识别更新潜力地区,将体检结果转化为城市更新任务计划,推进更新项目有序实施与长效运营,并通过工作成效定期监测评估促进工作路径的不断优化完善。

第三,建立面向实施的城市更新专项规划设计体系。《意见》明确要“制定实施城市更新专项规划”“强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用”。在实施城市更新行动中应加强技术支撑,发挥规划设计统筹引领作用,构建从专项规划、片区策划,到项目实施方案的分层次规划设计体系,突出多元参与、运营前置、精细化设计引导等一系列新需求新要求,适应新时期城市更新工作的需要。

四、鼓励各方力量共同推进城市更新的改革创新

《意见》强调要“支持地方因地制宜进行探索创新,建立健全可持续的城市更新机制”。实施城市更新行动要坚持守正创新,抓改革、促发展,上下联动、部门协同,全面深化城市“规建治”改革以适应城市更新“投运维”的需要,各地应积极探索适合自身的城市更新路径,努力构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续的城市更新模式与政策法规体系。

第一,鼓励地方积极主动推进制度改革创新。《意见》提出“加快推进城市更新相关立法工作,健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规”“完善适用于城市更新的技术标准”等要求。中央确定更新大方向后,地方是更新实施责任主体,落实深化改革要求,激发地方政府能动性,要给予适当的“松绑”和“试错”空间,鼓励各地结合实际需求积极探索创新,通过改革破解制度政策性障碍,建立一整套适用于城市更新的制度政策体系。如北京、上海、台州等地出台城市更新条例,对破解障碍、推动城市更新发挥了很好作用。

第二,加强多部门协同的工作推进机制创新。《意见》指出“住房城乡建设部要发挥牵头作用,会同相关部门加强统筹指导和协调支持,完善制度政策”。实施城市更新行动要加强组织领导,在党中央集中领导下,完善部门分工协作机制,住房城乡建设部门要发挥牵头作用,与发改、财政、自然资源、金融监管等部门齐心协力,各部门形成政策合力,共同推进关键政策机制突破创新,促进资金、土地等各类要素资源按市场规律和国家发展需求优化配置,为城市更新高效高质实施提供体制机制保障。

第三,构建多元主体参与机制,探索可持续城市更新的模式创新。《意见》要求“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”。实施城市更新行动应充分调动政府、企业、产权人、公众等多元主体参与城市更新的积极性,推动有效市场与有为政府更好结合,建立健全城市更新协商机制和利益分享机制,强化“人地物、责权利”等对应,平衡多元利益诉求,支持多领域专业力量和服务机构参与更新,实现共谋、共建、共治、共享。如苏州十全街综合更新项目,通过举办社情民意日活动、居民商户座谈会等形式让市民全过程参与更新决策,并鼓励店家自主设计店面、自发改造,凝聚多方合力,实现共赢共享。

总之,我国新时期实施城市更新行动是保障民生、拉动投资、促进消费、提升治理、助力经济发展的重大战略性举措。应抓住《意见》印发契机,凝聚各方力量,推进城市更新行动各项任务落实落细,促进城市高质量发展,描绘好中国式现代化的城市篇章。

摘自 《中国建设报》 2025.05.19 中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师、住房城乡建设部原总经济师 杨保军