受十四届全国人大常委会委托,全国人大常委会副委员长李鸿忠3月5日向十四届全国人大四次会议作关于《中华人民共和国生态环境法典(草案)》的说明。说明摘要如下:

一、编纂生态环境法典的重大意义

编纂生态环境法典是以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。生态环境法典的编纂,是通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华,形成一部以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为引领,具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的法典。这是一项系统的、重大的立法工程。

改革开放40多年特别是党的十八大以来生态文明建设的创新发展,为编纂生态环境法典奠定了良好的实践基础、制度基础和社会基础。一是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,开展一系列开创性工作,决心之大、力度之大、成效之大前所未有,生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化,实现由重点整治到系统治理、被动应对到主动作为、全球环境治理参与者到引领者、实践探索到科学理论指导的重大转变,美丽中国建设迈出重大步伐,新时代生态文明建设的成就举世瞩目,为编纂生态环境法典提供了实践基础和宝贵经验。二是党的十八大以来,生态环境法律制度与时俱进、完善发展,整体实现“升级换代”,取得重大成就,现行有效的30多部生态环境法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规,以及相关的司法解释、规章制度、政策措施,为运用法治方式推进生态文明建设提供了保障,也为编纂生态环境法典提供了坚实基础。三是绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心,保护生态环境、形成绿色低碳生产生活方式已经成为全社会的共识,人民群众对生态环境质量的期望值更高,希望用最严格制度、最严密法治保护生态环境、推动绿色发展。

进入新时代新征程,编纂生态环境法典,将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以法典化的方式确定下来,完善生态环境法律制度体系,具有重大而深远的意义。

(一)编纂生态环境法典是贯彻落实习近平生态文明思想,推进人与自然和谐共生的现代化的必然要求

习近平生态文明思想是我们党不懈探索生态文明建设的理论升华和实践结晶,是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统生态文化相结合的重大成果。这一重要思想来源于实践又指导实践,对生态文明建设的总体思路、重大原则、目标任务、路径方法作出全面谋划,为新时代推进生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化,对生态文明建设提出了新的更高要求。当前我国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务,仍处于压力叠加、负重前行的关键期,推进美丽中国建设、推进人与自然和谐共生的现代化的任务依然艰巨。编纂生态环境法典,全面贯彻习近平生态文明思想,把新时代生态文明建设的理论、制度、实践成果通过法典编纂的方式予以系统体现,有利于进一步彰显习近平生态文明思想的指导地位,确保生态文明建设始终沿着正确方向前进,对于全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化具有重大意义。

(二)编纂生态环境法典是坚持全面依法治国,在法治轨道上推进新时代生态文明建设的必要举措

坚持全面依法治国要求把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道,以良法保障善治。我国生态环境法律制度为生态文明建设提供切实的法治保障,具有涉及面广、体量大、内容多的特点,既涉及生态环境监督管理体制机制和基本监督管理制度,又有污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的内容。编纂生态环境法典,既不是简单的法律汇编,也不是完全的新立新定,而是以法典化立法方式对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华,适应新形势新要求进行必要的制度创新,增强我国生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性,编纂出一部经得起历史和实践检验的高质量法典。这对于推进全面依法治国,在法治轨道上进一步推进新时代生态文明建设,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,具有重大意义。

(三)编纂生态环境法典是贯彻新发展理念,同步推进高质量发展和高水平保护的客观要求

推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节,是解决我国生态环境问题的基础之策。习近平总书记指出:“高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的。高水平保护是高质量发展的重要支撑,生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。”编纂生态环境法典,就是要站在人与自然和谐共生的高度,统筹考虑大气、水、土壤等生态环境要素,坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,针对生态环境领域制约高质量发展与高水平保护的共性、综合性或者普遍性的问题,完善生态环境领域的通用性制度规范,集成优化污染防治法律制度规范,统领协调生态保护法律制度规范,并对绿色低碳发展、应对气候变化、碳达峰碳中和等方面作出原则性、引领性规定,完善生态环境领域法律责任制度。这对于贯彻新发展理念,同步推进高质量发展与高水平保护意义重大,有助于更好实现在发展中保护、在保护中发展。

(四)编纂生态环境法典是坚持以人民为中心的发展思想,增进民生福祉的必然要求

生态文明建设是关系党的使命宗旨的重大政治问题,是关系民生福祉的重大社会问题。习近平总书记指出:“对人的生存来说,金山银山固然重要,但绿水青山是人民幸福生活的重要内容,是金钱不能替代的。”随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对优美生态环境的需要已经成为这一矛盾的重要方面。新时代生态文明建设取得了举世瞩目的成就,生态环境质量持续改善,但生态环境保护任务依然艰巨,实践中仍然面临一些新情况新问题。编纂生态环境法典,积极适应新形势新要求,认真倾听人民群众的意见和呼声,着力为解决好人民群众反映强烈的突出生态环境问题提供法治保障,让美丽中国建设成果更多更公平惠及全体人民,是践行党的宗旨的必然要求,对于不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感具有十分重要的意义。

(五)编纂生态环境法典是完善中国特色社会主义法律体系,使法律体系更加科学完备、统一权威的内在要求

中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的。习近平总书记在2021年中央人大工作会议上的重要讲话中指出:“时代在进步,实践在发展,不断对法律体系建设提出新需求,法律体系必须与时俱进加以完善。”编纂生态环境法典,适应中国特色社会主义法律体系建设的新要求,不仅对完善生态环境法律制度具有重大意义,也必将对推动中国特色社会主义法律体系不断完善产生深远影响。生态环境法典编纂出台后,我国将形成以生态环境法典为统领,相关专门法律共同组成的生态环境法律制度体系,使中国特色社会主义法律体系与时俱进,更加科学完备、统一权威。

二、编纂生态环境法典的总体要求和基本原则

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境法典编纂工作,将编纂生态环境法典列入党中央重要工作议程。为做好法典编纂工作,全国人大常委会党组先后四次向党中央请示和报告,就生态环境法典编纂工作的总体考虑、工作安排、体例结构、重要内容等进行汇报。2025年3月,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于生态环境法典草案的请示,对生态环境法典编纂工作作出重要指示,为生态环境法典编纂工作提供了指引和遵循。

编纂生态环境法典的指导思想是:坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,聚焦建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平的社会主义法治国家,总结实践经验,适应时代要求,同步推进高质量发展和高水平保护,对我国现行的污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的生态环境法律制度机制和规则规范进行全面系统的编订纂修,形成一部以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为引领,具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典,为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供完备的生态环境法治保障。

贯彻上述指导思想,切实做好生态环境法典编纂工作,必须遵循以下基本原则:一是坚持正确政治方向。把习近平生态文明思想作为生态环境法典编纂的魂和纲,全面体现这一重要思想的核心要义、丰富内涵和实践要求,贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署,贯彻落实习近平法治思想,充分发挥生态环境法典在深化生态文明体制改革、推进美丽中国建设中的重要作用。二是坚持以人民为中心。良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。生态环境法典编纂必须以满足人民群众对优美生态环境的需要为出发点和落脚点,推动解决人民群众反映强烈的突出生态环境问题,积极回应人民群众对良好生态环境的新期待新要求,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。三是坚持从国情和实际出发。立足中国特色社会主义基本国情和中国式现代化伟大实践,实事求是、稳中求进,紧紧围绕人与自然和谐共生的美丽中国建设目标要求,充分认识和适应我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段新要求,系统考虑污染防治、生态保护、绿色低碳发展、国际影响等实际需要,既立足当下,又着眼长远,全面梳理总结我国生态文明建设的经验,把成熟的、看得准的编入生态环境法典,充分体现生态环境领域的最新实践成果,增强法律规范的针对性、适用性、可操作性;对于还看不准、需要继续探索实践的,可以作出原则性规定,保持法律制度规范一定的开放性、兼容性、适应性。四是坚持树立历史眼光和世界眼光。汲取中华优秀传统生态文化中蕴含的智慧和理念,借鉴人类生态文明法治建设的有益成果,使生态环境法典具有鲜明的中国特色、时代特色,为世界生态环境治理贡献中国智慧、中国方案。五是坚持科学立法、民主立法、依法立法。遵循立法工作规律和法典编纂规律,统筹立、改、废,妥善处理好生态环境法典内部、外部制度规范的协调统一,增强我国生态环境法律制度规范的系统性、整体性、协同性、时效性。积极践行全过程人民民主,认真听取各方面意见建议,广泛凝聚立法共识。

三、生态环境法典编纂工作情况

全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署,高度重视生态环境法典编纂工作,将编纂生态环境法典列入常委会立法规划和年度立法工作计划。赵乐际委员长多次主持召开常委会党组会议,对做好生态环境法典编纂工作和生态环境法典各草案稿进行研究。成立生态环境法典编纂领导小组,李鸿忠副委员长任组长,全国人大宪法和法律委员会、环境与资源保护委员会、常委会法制工作委员会主要负责同志任副组长,全国人大环境与资源保护委员会、常委会法制工作委员会、生态环境部、国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、国家林业和草原局、最高人民法院、最高人民检察院、中国法学会等单位有关负责同志任成员,统筹协调法典编纂中的重要问题。2023年11月3日,李鸿忠副委员长主持召开生态环境法典编纂领导小组会议,正式启动生态环境法典编纂工作。2023年11月7日,召开生态环境法典编纂工作专班会议,宣布组建工作专班,具体负责编纂起草工作。工作专班由全国人大常委会法制工作委员会牵头负责,全国人大常委会法制工作委员会主要负责同志任专班组长,全国人大常委会法制工作委员会、全国人大环境与资源保护委员会有关负责同志任专班副组长,集中全国人大常委会法制工作委员会、全国人大环境与资源保护委员会工作机构、生态环境部、国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、国家林业和草原局的业务骨干,并吸收有关高等学校、科研院所的专家学者参加。同时,为更好凝聚广大专家学者的智慧,根据生态环境法典编纂领导小组会议精神,成立了生态环境法典编纂专家委员会,为法典编纂工作提供智库智力支持。

生态环境法典编纂工作正式启动后,工作专班在常委会党组的领导下,扎实开展法典编纂工作。全面深入学习习近平生态文明思想和党中央关于生态文明建设的决策部署,持续跟进学习习近平总书记关于生态文明建设的最新重要讲话精神,从全局和战略高度研究和把握生态环境领域问题,并贯彻落实到法典研究和编纂工作中。广泛收集整理国内外研究资料,密切关注国内外理论研究成果和实践发展情况,深入研究生态环境法典编纂工作的特点,积极与生态环境法学界进行沟通交流,通过召开座谈会、调研走访等方式认真听取有关方面和专家学者的意见建议。针对法典的篇章结构、重点难点问题、具体制度等,进行全方位、多角度的深入研讨、总体设计和方案比选。在此基础上,形成了生态环境法典各编草案(征求意见稿),经全国人大常委会党组审议后,发往有关中央国家机关、各省(自治区、直辖市)人大常委会、学术研究机构和全国人大各专门委员会、常委会工作机构等共132家单位征求意见,并赴有关地方进行调研,听取意见。工作专班根据各有关方面反馈的意见对法典各编草案稿作了进一步的修改完善,并就一些重点问题与法典编纂领导小组成员单位等有关部门进行密切沟通,广泛凝聚共识。经反复研究和修改完善后,形成了生态环境法典草案。

按照党中央和全国人大常委会确定的生态环境法典编纂工作安排,2025年4月,生态环境法典草案提请十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议,这是草案整体审议。2025年9月,十四届全国人大常委会第十七次会议对生态环境法典草案进行分拆审议,即对草案第一编“总则”、第三编“生态保护”、第四编“绿色低碳发展”进行了第二次审议。2025年10月,十四届全国人大常委会第十八次会议对生态环境法典草案继续进行分拆审议,即对草案第二编“污染防治”、第五编“法律责任和附则”进行了第二次审议。2025年12月,报经党中央原则同意后,将之前分拆审议并修改完善的各编草案,重新合为一个整体,形成完整的生态环境法典草案三次审议稿。十四届全国人大常委会第十九次会议对生态环境法典草案进行了第三次审议,并决定提请十四届全国人大四次会议审议。

生态环境法典草案经全国人大常委会审议后,包括整体审议和分拆审议,均通过中国人大网向社会公布,征求公众意见;同时通过代表工作平台征求全国人大代表的意见,并征求了有关部门、地方、研究机构、基层立法联系点的意见。赴多地开展调研,听取意见建议,并就重点难点问题多次组织召开专题座谈会,听取有关方面的意见建议。生态环境法典草案经全国人大常委会第三次审议后,全国人大常委会办公厅将草案印发全国人大代表,组织部署全国人大代表研读讨论并征求意见。各方面普遍认为,生态环境法典草案全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想,充分体现和反映新时代生态文明建设理论、制度、实践成果,体例结构合理、条款内容丰富,务实可行,为机构及其职责的调整留有必要的空间,较好地处理了与有关法律的关系,具有鲜明的时代特征和中国特色。

2026年1月30日,全国人大宪法和法律委员会召开会议,根据全国人大常委会审议意见、代表研读讨论中提出的意见和各方面的意见,对生态环境法典草案作了进一步修改完善。全国人大宪法和法律委员会认为,经过全国人大常委会多次会议审议、广泛征求意见和反复修改完善,生态环境法典草案充分吸收各方面的意见建议,已经比较成熟。据此,形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国生态环境法典(草案)》。

四、生态环境法典草案的主要内容

综合考虑生态环境法律制度体系、理论研究现状和工作实践情况,生态环境法典编纂采取了适度法典化的模式,编纂工作分三类情况分别处理,具体考虑是:第一类情况,将现行的环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法、海洋环境保护法和大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等10部法律经编订纂修,全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后,上述法律不再保留。第二类情况,将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范,择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。这些方面的现行法律主要有森林法、草原法、湿地保护法、海岛保护法、土地管理法、黑土地保护法、矿产资源法、水法、渔业法、海域使用管理法、深海海底区域资源勘探开发法、野生动物保护法、国家公园法、长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、水土保持法、防沙治沙法以及循环经济促进法、能源法、节约能源法、可再生能源法等。这些法律在生态环境法典编纂出台后将继续保留,因此,法典相关规定内容需要统筹协调,并保持一定的开放性、兼容性。第三类情况,考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求,而目前这些方面尚未制定专门法律。编纂生态环境法典,宜就此作出一些原则性、引领性规定,为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间,以体现法典的时代性、前瞻性。

《中华人民共和国生态环境法典(草案)》共5编、1242条,各编依次为:总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则。

(一)总则编

第一编“总则”规定生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度,统领其他各编。原则上将适用于第二编“污染防治”、第三编“生态保护”、第四编“绿色低碳发展”的通用性制度规范,如生态环境领域规划、标准、监测、影响评价、突发生态环境事件应对等,提炼归纳在第一编“总则”中规定。同时,注重处理好与有关法律的关系,将现行环境保护法、环境影响评价法的主要内容编纂进第一编“总则”,并吸收长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等近年来新制定、修改的法律所规定的有关新制度内容。此外,第一编“总则”积极总结生态环境保护工作中的实践经验,将各方面认识较为一致、比较成熟的做法上升为法律规定,体现法典的实践性。

第一编共9章、147条,主要内容有:

1.关于基本规定。第一编第一章“基本规定”,主要内容有:一是明确了生态环境法典的立法目的,规定了“全面推进美丽中国建设,加快推进人与自然和谐共生的现代化,实现中华民族永续发展”的目标要求(草案第一条)。二是规定了生态环境定义、法典适用范围、党的领导、基本国策等内容(草案第二条至第五条)。三是确立了生态环境保护的基本原则,即预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责(草案第六条)。四是规定了生态环境保护各方面的责任与义务、表彰奖励、国际合作等内容(草案第七条至第十四条)。此外,对全国生态日作了专门规定(草案第十五条),不再保留现行环境保护法关于“每年6月5日为环境日”的规定。

2.关于监督管理。第一编第二章“监督管理”,主要内容有:一是监督管理体制和工作机制,包括政府和有关部门的职责、责任清单制度、河湖长制与林长制、协调联动机制、跨行政区域的联合保护协调机制、生态安全工作协调机制、信息共享等(草案第一编第二章第一节)。二是监督管理制度,主要规定生态环境监管制度的一般性规范,包括目标责任制和考核评价制度、生态环境保护督察、人大监督、生态环境司法、各有关机关执法配合、自然资源资产离任审计、主体功能区制度体系、资源总量管理和全面节约制度、自然资源资产产权制度和管理制度体系、生态产品价值实现机制、三水统筹与水资源刚性约束制度、生物多样性保护、自然保护地体系、区域流域保护、重点海域综合治理、农业生态环境保护、现场检查、行政强制、生态环境信用监管制度等(草案第一编第二章第二节)。

3.关于规划和生态环境分区管控。第一编第三章“规划和生态环境分区管控”,主要对规划体系、规划编制的程序性要求、生态保护红线管理制度和生态环境分区管控制度等作了规定。

4.关于标准和监测。第一编第四章“标准和监测”,主要对生态环境领域标准体系、生态环境基准和生态环境监测制度等作了规定。

5.关于生态环境影响评价。第一编第五章“生态环境影响评价”,分为一般规定、规划的生态环境影响评价、建设项目的生态环境影响评价三节,将现行环境保护法的有关内容和环境影响评价法的内容纳入,并充分考虑实践发展,作出以下重要修改完善:一是将温室气体排放纳入生态环境影响评价管理(草案第八十二条)。二是要求从事生态环境影响评价业务的技术单位依法独立客观公正开展业务,建立健全质量控制制度,关键岗位人员应当具有相关专业技术水平和从业经历;对技术单位实行备案管理并加强监督管理(草案第九十九条)。三是明确生态环境主管部门对生态环境影响报告书(表)不予批准的具体情形(草案第一百零五条)。四是增加规定建设项目运行过程中应当实施生态环境影响报告书(表)及其审批部门审批意见中提出的生态环境保护对策措施(草案第一百零八条)。

6.关于生态保护补偿。第一编第六章“生态保护补偿”,对生态保护补偿的制度机制,包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等作了规定。

7.关于突发生态环境事件应对。第一编第七章“突发生态环境事件应对”,对突发生态环境事件应对工作的总体要求、应对责任体系、监测预警、通报和应急联动等作了规定。

8.关于保障措施。第一编第八章“保障措施”,主要规定有关生态环境保护的财政、税收、价格、采购、金融、产业等保障措施。

9.关于信息公开与公众参与。第一编第九章“信息公开与公众参与”,主要对政府生态环境信息公开、企业事业单位和其他生产经营者生态环境信息公开制度,以及保障公众参与、鼓励公众监督等作了规定。

(二)污染防治编

第二编“污染防治”对现行大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法和环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定,进行系统整合、编订纂修、集成优化。一是将现行法律规定的污染防治共性制度总结提炼为通则、一般规定,并将实践证明行之有效的成熟的污染防治经验上升为法律制度规定。二是在体例结构上,首先考虑蓝天、碧水、净土保卫战三大污染防治攻坚战,其次是固体废物、噪声、放射性污染源的治理,然后是对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出针对性制度规定。

第二编共9个分编、36章、526条,主要内容有:

1.关于通则。第二编第一分编规定了通则,分为“一般规定”、“排污许可管理”2章,主要内容有:一是总结提炼污染防治共性制度,要求排放污染物的单位和个人采取有效措施防治污染(草案第一百五十条),强调排放污染物应当符合污染物排放标准、重点污染物排放总量控制指标、排污许可管理和有关法律、法规、规章的要求(草案第一百五十一条),禁止通过逃避监管的方式排放污染物(草案第一百六十四条),强化农业农村污染防治(草案第一百七十条、第一百七十一条),规定污染防治责任制度、污染物排放标准、重点污染物排放总量控制制度、“三同时”制度、排污口设置使用要求等(草案第一百五十二条至第一百五十八条、第一百六十二条、第一百六十三条等)。二是增加规定污染防治总体要求(草案第一百四十九条),增加规定国家建立健全以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度,并对分类管理等排污许可管理具体制度作出规定(草案第二编第二章)。同时,增加对农业面源污染突出区域强化系统治理的要求等(草案第一百七十二条等)。

2.关于大气污染防治。第二编第二分编规定了大气污染防治,分为“一般规定”、“大气污染防治措施”、“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”4章。草案在大气污染防治法的基础上,主要作了以下修改完善:一是明确防治大气污染应当调整交通运输结构(草案第一百八十九条)。二是鼓励、支持采用超低排放等技术减少大气污染物的排放(草案第二百一十二条)。三是加强挥发性有机物大气污染防治,增加制定挥发性有机物含量限值标准、低挥发性有机物含量标识制度等(草案第二百一十三条、第二百一十五条)。四是强化机动车船、非道路移动机械等大气污染防治,加强重型货车大气污染防治和机动车船、非道路移动机械等排放检验造假的监管,明确船舶的大气污染物排放状况等监督检查要求(草案第二编第四章第三节)。五是增加规定地方各级人民政府应当科学精准加强秸秆、落叶等焚烧的组织、指导和管理,明确禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及省级以上人民政府划定的其他区域和规定的时段露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质(草案第二百四十六条)。六是解决老百姓“家门口”的油烟、恶臭等问题,增加规划、选址等要求(草案第二百四十九条、第二百五十条)。

3.关于水污染防治。第二编第三分编规定了水污染防治,分为“一般规定”、“水污染防治措施”、“饮用水水源和其他特殊水体保护”和“重点流域水污染防治”4章。草案在水污染防治法的基础上,主要作了以下修改完善:一是加强入河排污口设置和管理,完善入河排污口设置审批,增加严格控制设置入河排污口、入河排污口排查整治、共用入河排污口监测等要求(草案第二百七十五条至第二百七十八条)。二是强化地下水污染防治,增加地下水状况调查评价、地下水污染防治重点区等规定(草案第二百八十四条至第二百九十条)。三是明确因地制宜推进农村厕所改造,增加规定县级人民政府组织确定本行政区域的畜禽散养密集区(草案第三百零五条、第三百零九条)。四是进一步加强进入内河船舶的水污染防治,增加监测、监控、多部门联合监督管理等要求(草案第三百一十四条、第三百一十五条等)。五是增设“重点流域水污染防治”一章,规定国家加强重点流域水污染的综合治理、系统治理、源头治理,推动流域一体化保护(草案第二编第十章)。

4.关于海洋污染防治。第二编第四分编规定了海洋污染防治,分为“一般规定”、“陆源污染物海洋污染防治”、“工程建设项目海洋污染防治”、“废弃物倾倒海洋污染防治”和“船舶海洋污染防治”5章,以海洋环境保护法有关规定为基础编纂形成。

5.关于土壤污染防治。第二编第五分编规定了土壤污染防治,分为“一般规定”、“土壤污染预防”和“土壤污染风险管控和修复”3章。草案在土壤污染防治法的基础上,主要作了以下修改完善:一是明确土壤污染防治应当保障农产品质量安全、人居环境安全(草案第三百九十六条)。二是明确土壤污染状况调查应当在省、自治区、直辖市确定的时限前完成(草案第四百五十四条),授权省、自治区、直辖市规定土壤污染风险管控和修复名录中地块具体管理要求(草案第四百五十六条)。

6.关于固体废物污染防治。第二编第六分编规定了固体废物污染防治,分为“一般规定”、“工业固体废物污染防治”、“生活垃圾污染防治”、“建筑垃圾、农业固体废物等污染防治”和“危险废物污染防治”5章。草案在固体废物污染环境防治法的基础上,主要作了以下修改完善:一是增加规定国务院生态环境主管部门会同有关部门制定工业固体废物中有毒有害物质含量控制标准(草案第四百七十二条)。二是明确转移固体废物出省级行政区域利用的,应当通过固体废物污染防治信息平台等提前报送有关信息(草案第四百七十六条)。三是将“国家逐步实现固体废物零进口”修改为“国家实行固体废物零进口”(草案第四百七十八条)。四是针对建筑垃圾污染防治的突出问题,增加规定联单管理等制度(草案第五百一十八条等)。

7.关于噪声污染防治。第二编第七分编规定了噪声污染防治,分为“一般规定”、“工业噪声污染防治”、“建筑施工噪声污染防治”、“交通运输噪声污染防治”和“社会生活噪声污染防治”5章。草案在噪声污染防治法的基础上,加强建筑施工噪声污染防治,解决老百姓“家门口”的噪声问题(草案第五百七十条、第五百七十一条)。

8.关于放射性污染防治。第二编第八分编规定了放射性污染防治,分为“一般规定”、“核设施放射性污染防治”、“核技术利用放射性污染防治”、“铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用放射性污染防治”和“放射性废物污染防治”5章。草案在放射性污染防治法的基础上,主要作了以下修改完善:一是明确取得放射性污染监测机构资质的条件(草案第六百一十一条)。二是增加规定国家建立符合受控热核聚变特点、促进核聚变应用的放射性污染防治制度(草案第六百一十三条)。三是完善核设施环评制度(草案第六百一十六条)。四是增加规定放射性同位素和射线装置分级分类管理等制度(草案第六百二十二条等)。五是增加规定伴生放射性矿开发利用辐射环境管理名录等制度(草案第六百三十条等)。六是与原子能法、核安全法等做好衔接,完善放射性废物污染防治制度(草案第六百三十五条等)。

9.关于化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治。第二编第九分编分为“化学物质污染风险管控”、“电磁辐射污染防治”和“光污染防治”3章。该分编根据新的情况和实际需要编纂形成,既立足当下,又着眼长远,把成熟的、看得准的编入,对于还需要继续探索的,作出原则性规定:一是加强化学物质污染风险管控、建立新污染物协同治理和环境风险管控体系等(草案第二编第三十四章)。二是电磁辐射污染防治监督管理体制、产品电磁辐射限值、电磁辐射设施分类管理等(草案第二编第三十五章)。三是光污染防治监督管理体制、产品光限值、光污染防治分区管理等(草案第二编第三十六章)。

(三)生态保护编

第三编“生态保护”按照统筹经济发展和生态保护的关系、实现高质量发展与高水平保护双赢的要求,对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统,强调充分保护;对土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源,明确统筹资源保护和可持续利用。这样的体例设计,既体现了高质量发展和高水平保护的辩证统一,又尊重了不同生态要素的各自特点,有助于更好实现在发展中保护、在保护中发展。

第三编共7章、264条,主要内容有:

1.关于一般规定。第三编第一章“一般规定”,规定生态保护编一般性、原则性的内容,是生态保护编的“总纲”。其中,突出生态系统保护,明确国家加强对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠、雪山冰川、耕地等生态系统的保护,推进实施重要生态系统保护和修复重大工程(草案第六百七十七条);突出自然资源节约集约利用,明确国家统筹资源保护与开发利用,提升自然资源保护和合理利用水平(草案第六百七十八条);突出生物多样性保护,加强种质资源保护、生物遗传资源保护和共享惠益,防范外来物种侵害(草案第六百八十二条至第六百八十五条);强调开展生态修复应当尊重自然规律,遵循宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒的原则(草案第六百九十一条);针对绿化树种草种选择不当损害人体健康问题,明确城乡绿化应当因地制宜,科学选择绿化树种草种(草案第六百九十二条);强调国家坚持平等互利、合作共赢的方针,支持开展生态保护各方面的国际交流与合作(草案第六百九十六条)。

2.关于生态系统保护。第三编第二章“生态系统保护”,主要是整合规定森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛保护法中有关生态保护的内容,同时增加江河湖泊、荒漠生态系统的专门规定,提升生态系统多样性、稳定性、持续性。共分为森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠六节。一是按照择其要旨要则的原则,将现行森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛保护法等法律中关于生态系统保护的规定纳入法典并进行了修改完善(草案第三编第二章第一节至第四节)。二是专设江河湖泊一节,明确国家加强江河湖泊生态用水保障、水域岸线分区管理、水生生物保护等,巩固提升江河湖泊生态系统的功能(草案第三编第二章第五节)。三是专设荒漠一节,在坚持防沙治沙的同时,明确加强荒漠生态系统保护,发挥荒漠生态系统防风固沙、调节气候、调控水文、保育土壤、维护生物多样性等多种功能(草案第三编第二章第六节)。

3.关于自然资源保护与可持续利用。第三编第三章“自然资源保护与可持续利用”,强调“在保护中开发,在开发中保护”,在做好保护的同时加强对资源的合理利用,使高质量发展和高水平保护相辅相成、相得益彰。共分为土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源、其他自然资源五节。在土地资源方面,明确国家坚持实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度,严守耕地保护红线(草案第七百五十九条);实行耕地数量、质量、生态一体保护(草案第七百六十四条),对永久基本农田实行特殊保护(草案第七百六十六条),加强黑土地保护(草案第七百六十七条)。在矿产资源方面,明确国家鼓励、支持矿业绿色低碳转型发展,加强绿色矿山建设(草案第七百七十一条)。在水资源方面,要求统筹兼顾保护、开发、利用、节约水资源和防治水害(草案第七百七十八条);强调国家厉行节水,发展节水型工业、农业和服务业,全面建设节水型社会(草案第七百七十九条、第七百九十三条);明确国家建立健全涉及水资源开发利用的建设项目和有关规划水资源论证制度(草案第七百八十八条)。在渔业资源方面,明确渔业生产应当坚持养殖为主、适度捕捞,实现渔业资源的保护和可持续利用(草案第七百九十四条)。此外,还对林木、草原、野生动物和海洋资源等其他自然资源的开发利用管理作了规定(草案第三编第三章第五节)。

4.关于物种保护。第三编第四章“物种保护”,主要整合野生动物保护法、《野生植物保护条例》、《外来入侵物种管理办法》等的规定,分为野生动物保护、野生植物保护、外来入侵物种防控三节,规定了野生动植物的分类分级保护、外来入侵物种分类分级管理(草案第八百一十二条、第八百三十三条、第八百四十六条);加强野生动物的栖息地保护、收容救护、放生管理和致害应对(草案第八百一十五条、第八百二十二条、第八百二十三条、第八百二十八条);采取就地保护、迁地保护、建立种质资源库和野外回归等措施,加强野生植物及其生长环境保护(草案第八百三十二条、第八百三十四条至第八百三十六条);明确国家完善外来物种入侵防控体系,严厉打击非法引入外来物种行为(草案第八百四十四条)。

5.关于重要地理单元保护。第三编第五章“重要地理单元保护”,将自然保护地和长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域保护立法的相关内容加以整合规定,分为“自然保护地”和“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域”二节。其中,自然保护地目前尚无专门立法,根据国家公园法、《自然保护区条例》和有关中央文件,规定了自然保护地分类分级管理、设立调整、分区管控、园地共建、社会共享、生态修复(草案第八百五十九条至第八百六十五条),以及国家公园和自然保护区的季节性差别管控(草案第八百六十八条)等内容。同时,第二节既对重要流域、区域生态保护的共性制度作出规定(草案第八百七十条至第八百七十五条),又对长江、黄河、其他大江大河大湖等重要流域(草案第八百七十六条至第八百八十一条)和青藏高原、海南岛、秦岭、“三北”工程建设区等重要区域(草案第八百八十二条至第八百八十七条)的专门要求作出规定。

6.关于生态退化的预防和治理。第三编第六章“生态退化的预防和治理”,整合水土保持法、防沙治沙法的有关规定,分为水土保持、防沙治沙二节。其中,在水土保持方面,要求加强监测、采取防治措施,严格管控因人为活动造成的水土流失,并加强水土保持重点工程建设(草案第八百九十三条至第八百九十九条)。在防沙治沙方面,要求加强荒漠化综合防治,严格沙化土地所在地区活动管理,建立沙化土地封禁保护区制度等(草案第九百一十条至第九百一十五条、第九百一十八条)。

7.关于生态修复。第三编第七章“生态修复”,主要是从中央文件和现行立法中总结提炼有关生态修复的一般性规则规范,包括生态修复的规划编制、监测监督、项目验收、后期管护、成效评估等(草案第九百二十三条至第九百二十八条、第九百三十七条),同时对森林、草原、湿地、海洋、江河湖泊及入海河口、矿区的生态修复作出具体规定(草案第九百三十一条至第九百三十六条)。

(四)绿色低碳发展编

现行清洁生产促进法、循环经济促进法、能源法、节约能源法、可再生能源法等涉及环境资源经济的法律,以及全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议,对于推动经济社会发展绿色化、低碳化发挥了重要作用。第四编“绿色低碳发展”在此基础上,进一步结合现实需要,聚焦与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要领域、重要环节,建立健全绿色低碳发展相关法律制度。

第四编共4章、114条,主要内容有:

1.关于一般规定。第四编第一章规定了绿色低碳发展的总体要求和有关制度。一是明确本编的适用范围(草案第九百三十八条)。二是明确绿色低碳发展的总体要求,以及发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等重要领域绿色低碳发展的目标导向(草案第九百三十九条至第九百四十二条)。三是明确涉及区域重大战略实施、产业发展、交通运输、建造建筑、农业农村等的绿色低碳发展有关要求(草案第九百四十三条至第九百四十七条)。四是明确国家建立健全绿色低碳标准体系,对绿色低碳产品标准实施等作出规定(草案第九百四十八条)。五是针对国家机关和其他使用财政性资金的公共机构、企业、公民等不同主体,分别规定践行绿色低碳生产生活方式的相关责任和义务(草案第九百四十九条)。六是明确对绿色低碳发展的投资、财政、金融支持措施,以及科技支撑保障、加强国际合作等有关要求(草案第九百五十条至第九百五十二条)。

2.关于发展循环经济。第四编第二章规定了发展循环经济相关法律制度。本章系统整合现行清洁生产促进法、循环经济促进法有关制度,与第二编“污染防治”有关固体废物污染防治的规定相协调。同时,进一步充实和完善废弃物循环利用、绿色消费有关规定。在有关现行法的基础上,主要作了以下修改完善:一是明确资源循环利用产业发展有关要求,将生产者责任延伸作为发展循环经济的重要制度措施(草案第九百五十六条、第九百五十九条)。二是优化清洁生产制度,完善审核结果应用、强制性审核、绿色设计、绿色包装等有关规定(草案第九百六十六条、第九百六十七条、第九百七十二条、第九百七十三条)。三是充实废弃物循环利用制度,增加新型废弃物、低值可回收物回收利用,以及再生金属加工利用、再生材料推广应用等有关规定(草案第九百七十九条、第九百八十五条、第九百八十六条、第九百九十条)。四是建立健全绿色消费制度,增加绿色消费激励机制、政府绿色采购、二手商品流通交易等有关规定,明确公民和企业的相关义务(草案第九百九十二条、第九百九十四条、第九百九十五条、第九百九十九条至第一千零一条)。

3.关于能源节约与绿色低碳转型。第四编第三章规定了能源节约与绿色低碳转型相关法律制度。草案在现行能源法、节约能源法、可再生能源法的基础上,主要作了以下修改完善:一是适应实际需要和可再生能源发展形势变化,明确能源绿色低碳发展的原则,完善农村地区可再生能源利用有关规定(草案第一千零二条、第一千零六条)。二是健全节能监督管理体制,完善固定资产投资项目节能审查、重点用能单位节能管理等有关规定(草案第一千零七条、第一千零九条、第一千零一十条)。三是强化能源绿色低碳转型要求,完善煤炭清洁高效利用、可再生能源开发利用、建立健全绿色能源消费促进机制、构建新型电力系统等有关规定(草案第一千零一十四条、第一千零一十七条、第一千零二十一条、第一千零二十二条)。

4.关于应对气候变化。第四编第四章规定了应对气候变化相关法律制度。一是规定国家坚持减缓与适应并重,采取有效措施积极应对气候变化,明确相关的监督管理体制、决策协调机制(草案第一千零二十五条至第一千零二十七条)。二是规定应对气候变化的基础性制度和有关要求(草案第一千零二十八条至第一千零三十一条)。三是明确通过碳达峰碳中和目标推动减缓气候变化,对碳排放总量和强度控制制度、推进碳达峰碳中和的原则、组织实施有关行动方案等作出规定(草案第一千零三十二条至第一千零三十四条)。四是规定减缓气候变化有关措施,明确相关部门的监管职责(草案第一千零三十五条至第一千零四十条)。五是规定适应气候变化有关措施(草案第四编第四章第三节)。六是明确应对气候变化领域的国际合作要求(草案第四编第四章第四节)。

(五)法律责任和附则编

贯彻落实最严格制度最严密法治要求,第五编“法律责任和附则”在现行法律规定的基础上,针对生态环境领域执法司法新情况新问题,采取平移、归并、衔接、提升等方式,科学、合理设置法律责任,构建更加统一完备、严格规范的法律责任体系。

第五编共3章、191条,主要内容有:

1.关于法律责任通则。第五编第一章“法律责任通则”,主要对生态环境法律责任作出总体性规定。一是第一节“一般规定”。包括归责原则、追责期限、法条竞合、新旧法适用、责任折抵、免责事由和按日计罚等具体适用规则。二是第二节“责任主体”。包括地方政府、监管部门和机构、规划编制机关和审批机关、企业事业单位、其他生产经营者、个人等违法主体,以及相应的民事、处分和刑事责任等。三是第三节“责任追究”。包括行政执法、生态环境损害赔偿、海洋生态环境损害赔偿、民事和行政公益诉讼、协商调解机制、禁止令保全措施、举证责任、支持起诉、法律援助、案件移送、执法监督等。

2.关于法律责任分则。第五编第二章“法律责任分则”第一节至第三节,主要将不同污染防治领域和生态保护领域中同样的管理制度所对应的行政处罚责任集中规定,避免重复、不一致。一是第一节“违反生态环境监测管理规定”。包括未按照规定开展自行监测,使用不符合要求的监测设施设备,生态环境监测数据弄虚作假,生态环境监测机构不具备相应条件,生产销售不符合要求的监测设施设备,干扰、破坏生态环境监测设施设备等的法律责任。二是第二节“违反生态环境影响评价管理规定”。包括建设单位未依法报批生态环境影响报告书和报告表,生态环境影响报告书和报告表内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假,有关技术单位和人员与负责审批的部门存在利益关系,未实施生态环境保护对策措施,违反“三同时”管理规定等的法律责任。三是第三节“违反排污许可管理规定”。包括未依法取得排污许可证排放污染物,未按照排污许可证规定排放污染物,未按照规定运行和维护污染防治设施,以欺骗和贿赂等不正当手段取得排污许可证,未依法填报排污信息,超过排放标准或者排放控制总量排放污染物,以逃避监管的方式排放污染物,违法设置排污口,未按规定公开生态环境信息,未将污染防治所需资金列入工程造价,以及违法将境外固体废物、放射性废物和被放射性污染的物品输入境内等的法律责任。

第五编第二章“法律责任分则”第四节至第十一节,分别规定了违反大气、水、海洋、土壤、固体废物、噪声、放射性污染防治规定,以及违反化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治规定的各自特有的行政处罚责任。为了保障法典的体系化、严密性和责任的严格可行,这部分主要从以下三个方面进行编纂:一是对同类违法行为设置相同或者大体平衡的法律责任。二是增加责任条款,对于法典前四编中禁止性、义务性规定,均有处罚条款相对应或者作出安排,做到令行禁止。三是加大处罚力度,在现行法律相关规定基础上,根据新情况提高部分行政罚款数额,或者增加行政处罚种类。同时,对一些违法行为区分不同违法情形或者不同类型违法主体,规定相应的行政处罚责任,做到过罚相当。

第五编第二章“法律责任分则”第十二节、第十三节,考虑到生态保护、绿色低碳发展方面其他相关法律继续适用,多数法律责任在其他法律中已有规定,对违反生态保护管理规定的行为和违反绿色低碳发展管理规定的行为,采取具体规定和指引规定相结合的方式,规定了行政处罚责任。一是承接海洋环境保护法、清洁生产促进法中法律责任规定。这两部法律在法典通过后将废止,对其中涉及海洋生态环境保护、绿色低碳发展的法律责任,在草案中明确规定。比如,对于占用、损害自然岸线行为,不实施强制性清洁生产审核或者在清洁生产审核中弄虚作假等行为,规定具体的行政处罚责任(草案第一千二百一十七条、第一千二百二十二条)。二是针对生态保护、绿色低碳发展领域突出问题,回应实践需求,填补法律责任空白。比如,对未按照生态环境准入清单进行生产建设活动,未经批准擅自取用地下水,未按照规定建立废旧产品回收体系,未遵守一次性塑料制品生产销售使用规定,纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未报送排放统计核算数据或者年度排放报告等行为,规定了具体的行政处罚责任(草案第一千二百一十八条、第一千二百一十九条、第一千二百二十四条、第一千二百二十六条、第一千二百二十七条)。三是作出衔接性、指引性规定。明确违反本法有关生态保护、绿色低碳义务,本法未规定行政处罚的,依照有关法律法规的规定予以处罚(草案第一千二百二十条、第一千二百二十八条)。

第五编第二章第十四节“其他违法行为”,主要规定除第二章第一节至第十三节外有关违法行为的法律责任。包括拒绝阻挠监督检查,生态环境技术服务机构弄虚作假,企业事业单位未建立污染防治责任制度,发生生态环境事故和突发生态环境事件,打击报复举报人等的法律责任。

3.关于附则。第五编第三章“附则”,主要内容包括:一是规定其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的,适用其规定(草案第一千二百三十九条)。二是规定国家根据实际需要,对生态环境监督管理体制作出调整的,依照其规定(草案第一千二百四十条)。三是授权国务院、中央军委可以依照本法规定的原则制定有关军队生态环境保护工作的具体管理办法(草案第一千二百四十一条)。四是规定法典施行日期和同步废止的10部法律(草案第一千二百四十二条)。