近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(以下简称《意见》),作为全国碳市场首个纲领性顶层设计文件,明确提出了碳市场中长期建设目标、实施路径和关键举措。其中,配额分配制度是全国碳排放权交易市场的核心机制,它的合理性和有效性直接决定了市场运行的公平与效率,深刻影响全国碳市场减排激励作用的发挥效果。

 一、坚持科学性、公平性和政策导向性,把握好配额分配制度的基本定位与设计原则

 《意见》立足双碳战略下的国家温室气体管控需求,遵循碳市场建设进程与发展规律,兼顾公平与效率原则,提出具有中国特色的配额分配与管理体系的设计蓝图。

 坚持全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位,以将碳市场建设成为国家温室气体减排主渠道为总目标,确立配额分配作为碳市场落实双碳目标、完善市场机制的基础与核心功能定位。通过配额总量控制与渐进收紧机制,将国家减排目标分解至企业层面,倒逼高排放行业低碳转型。通过配额分配优化资源配置,形成合理碳价信号,为绿色金融和低碳技术投资提供基准,引导资源配置向低碳领域倾斜。通过有偿分配、配额储备、配额结转等市场调节机制,提升国内碳成本传导能力,增强产业国际竞争力。

 遵循公平与效率并重、激励与约束协同、透明与稳定兼顾、发展与能力匹配4大核心原则,持续优化配额分配方案,在减排刚性、市场活力、行业承受力之间寻求动态平衡。一是配额分配总体思路与国家温室气体阶段性控制目标相契合。现阶段以强度控制为基础,采用行业总体平衡、略有缺口的基准线法;2027年起,进一步彰显服务碳排放双控的制度定位,开始实施以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的分配方法,采取更强的配额总量约束。二是建立预期明确、公开透明的配额分配长效机制。基于国家温室气体排放总量控制要求,综合考虑经济社会发展、行业特点、低碳转型成本等,明确市场中长期碳排放配额控制目标,向社会释放长期稳定政策信号,促进合理价格发现,为激发市场主体、金融机构和技术服务部门等投身绿色低碳行动、谋划低碳投资和转型发展做好支撑。三是设计行业公平视角下的配额分配方案,充分兼顾不同阶段各行业的减排责任分担、减排空间与成本、企业承受能力等因素。四是科学制定并动态调整配额分配范围、方法和管理精度,做到适应发展阶段、体现排放特征、衔接核算规则、匹配基础能力。

 二、面向双碳战略目标下的全国碳市场建设需要,科学谋划配额分配体系分阶段发展路径

 配额分配制度作为碳市场的核心机制,应当服务于不同发展阶段的碳市场制度定位。在全球气候治理加速与我国“双碳”目标深入推进的背景下,全国碳市场建设不能简单照搬欧盟等发达经济体的模式,而是要综合考虑经济社会发展、双碳目标战略及碳排放双控制度等需要,走出一条与我国经济社会低碳转型进程深度耦合、与国家温室气体控制战略相匹配的渐进式发展道路。在此背景下,配额分配体系应统筹平衡减排目标与经济成本、行业差异与公平统一、政府调控与市场规律等多重关系,紧密围绕全国碳市场发展进程与建设需要,制定分阶段实施路径。

 第一阶段(2024—2027年)全国碳市场以扩大范围、夯实基础、完善机制为主要建设目标,应逐步推动配额分配的规模化、制度化。立足于建成完备的基础制度框架、培育市场主体意识和基础能力的基本定位,《意见》围绕覆盖范围动态扩展、免费与有偿分配协同优化、价格稳定机制持续完善等方面谋划重点任务,提出到2027年,全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业,实施以强度控制为核心、免费分配为主、有偿分配为辅的配额分配与管理思路。第二阶段(2027—2030年)基于将全国碳市场打造成为温室气体减排主渠道的总体目标,《意见》明确以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合,旨在形成分配范围广泛、目标约束有力、价格信号合理、减排激励有效的碳配额分配管理体系。到2035年,全国碳市场将实现从全球“规模领先”向“机制创新”“制度引领”的跨越式发展,全面建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。届时,全国碳市场的功能定位将从单一的减排政策工具拓展至引导低碳技术创新、促进气候投融资、优化资源配置等多重维度。为了更好地提供与碳排放权相关的金融产品和服务,加大市场机制对温室气体减排的支持力度,《意见》提出建立完善碳质押、碳回购等政策制度,拓展企业碳资产管理渠道提升我国在全球碳定价中的影响力。

 三、从强度控制向总量控制全面转型是以科学、合理、公平的配额分配落实双碳目标、服务碳排放双控的必然选择

 当前,我国碳市场采用基于碳排放强度的配额分配机制,即通过控制单位产出的排放量激励企业提高低碳水平。这一机制虽在制度初期避免了限制产量对经济增长的冲击,但其控制预期不明晰、减排约束力不够、碳排放资源稀缺性体现不足等局限性日益凸显。到2027年,预计将有近80%的碳排放总量纳入全国碳排放权交易市场,届时碳市场将成为落实全国碳减排目标的主体,迫切需要按照双碳目标明晰重点行业中长期总量减排目标与实施路径,利用市场机制压实企业减排责任,以成本效益最优方式推动碳达峰碳中和目标落地实现。

 《意见》提出率先对碳排放总量相对稳定的行业实施配额总量控制。根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求,处理好与能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系,科学设定碳市场阶段性配额总量控制目标。钢铁、水泥行业是我国仅次于电力行业的两大碳排放部门,根据生态环境部环境规划院自主研发的中国中长期排放路径模型CAEP-CP 3.0,工业领域预计在“十四五”期间整体达峰,钢铁和水泥行业将发挥决定性作用,且行业减污降碳协同效应明显,节能提效、原燃料替代、工艺流程再造、资源循环利用等降碳路径潜力大。因此,建议从钢铁、水泥等率先达峰行业入手,实施基于行业总量控制下的配额分配,并逐步扩展至碳市场覆盖的全部行业。

 四、统筹减排效率、行业公平、区域协调发展需求,建立免费与有偿协同分配、配额供需与价格稳定机制,是完善市场调节、激发企业减排动力、发现合理碳价的优化路径

 建立以拍卖为基础的有偿分配制度是实现排放者付费和外部成本内部化的基本要求,是增强市场流动性和稳定性、更好发现碳价和发挥碳减排激励功能的紧迫需求;市场调节机制对于平衡市场供需、提高市场弹性和促进形成合理碳价有重要作用,直接关系到碳市场的环境有效性和经济效率,是配额分配与管理制度设计的核心议题。欧盟碳市场初期以免费分配为主,自第三阶段起拍卖成为分配配额非默认方法,电力行业全部实行拍卖,工业部门免费分配比例也逐年下降。同时建立市场稳定储备机制(MSR),触发条件包括配额流通量和碳价格,旨在应对需求侧冲击和配额过剩,增强配额供需弹性,稳定市场信心,有效避免了第一阶段曾出现过的配额供需失衡导致的市场失灵。当前,我国碳配额全部实行免费分配,缺乏有效的市场调节手段,一级市场的缺失使得二级交易市场缺乏价格信号支持,宏观调控措施的缺失导致碳市场难以应对外部冲击带来的供需失衡和碳价波动。通过国内外碳市场实践经验来看,有偿分配和市场稳定储备是调节短期供需波动的有效工具,配额结转规则是影响长期供需平衡的关键制度,价格区间调控是防范市场极端波动的安全阀。综合集成免费与有偿协同分配、配额储备调节池、配额结转长效机制、合理价格区间触发机制等政策,设计符合中国国情的配额供需平衡与价格稳定工具箱是通向成熟碳市场的必要途径。

 《意见》指出“推行免费和有偿相结合的配额分配方式,逐步提高有偿分配比例。建立配额储备和市场调节机制,平衡市场供需,增强市场稳定性和流动性”。建议采取稳步递进方式实施有偿分配,在具备条件的行业以较小比例开始探索,逐步提高有偿比例。合理设置有偿分配收入管理基金,将有偿收入作为气候变化领域公共预算收入的重要来源,用于支持全国碳市场建设运行以及地方、行业和企业绿色低碳发展转型,应对气候变化能力建设等。

 (生态环境部华南环境科学研究所 严刚,生态环境部环境规划院 宋晓晖、金玲)