贯彻落实节水优先方针 全面提升水资源节约集约利用能力

全国节约用水办公室主任 蒋牧宸

水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源,是生态环境的控制性要素。党的十八大以来,习近平总书记站在实现中华民族永续发展和国家长治久安的战略高度,创造性提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路,明确节水优先方针,指出节水工作意义重大,对历史、对民族功德无量,要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。

“十四五”时期是我国推动水资源利用从粗放向节约集约转变的关键五年,水资源节约集约利用能力大幅度提升,节水政策法规、市场机制、标准体系进一步完善,技术支撑能力持续提升,节水产业不断壮大,节水型生产生活方式逐步形成,全社会节水意识明显增强,有力有效支撑了我国经济社会高质量发展。五年来,在我国经济总量连跨大台阶、粮食产量连年丰收的情况下,全社会用水总量始终稳定在6100亿m3以内,实现“零增长”,2024年全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较“十三五”末分别下降17.7%和23.6%,农田灌溉水有效利用系数从“十三五”末的0.565提升到0.583;规模以上工业用水重复利用率达到93%以上,城市公共供水管网漏损率降至9%以下。我国以占全球6%的淡水资源养育了世界近20%的人口,创造了世界18%以上的经济总量。

一、节水制度政策体系全面构建

节水法治建设取得历史性突破。长江保护法、黄河保护法对节水作出专门规定;《节约用水条例》颁布施行,系统总结了党的十八大以来节水工作的丰富实践,将行之有效的经验做法转化为制度规范,进一步明确节水工作总体原则,提出加强用水管理、完善节水措施以及强化保障监督等方面要求,为新时代节水工作提供了坚实的法治保障,在我国节水发展历程中具有重要里程碑意义。推动31个省(自治区、直辖市)将节水工作进一步纳入法治轨道,28个省(自治区、直辖市)制修订节水法规或部门规章,节水法治基础进一步夯实。

节水制度政策体系“四梁八柱”搭建成型。坚持问题导向、系统思维,联合工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部、市场监管总局印发《关于全面构建节水制度政策体系的意见》,统筹推动在农业节水增效领域建立完善科学灌溉制度体系、用水计量监测体系、农业水价政策体系、节水市场制度体系、节水技术及服务体系,在工业节水减排领域建立完善定额管理体系、精准计量体系、循环利用体系、用水权交易体系、节水产业发展体系,在城镇节水降损领域建立完善水预算管理体系、水价水资源税管理体系、合同节水管理体系、再生水利用管理体系、节水型社会管理体系,对节水工作规律性把握进一步增强。各地因地制宜出台实施意见或行动方案,推动制度体系不断走深走实。

考核激励机制不断健全,水资源总量强度双控日臻严格。联合国家发展改革委制定印发《“十四五”用水总量和强度双控目标》,明确各省(自治区、直辖市)“十四五”用水总量和强度双控指标。推动节水指标纳入政绩考核,将“单位地区生产总值用水量”指标纳入国家高质量发展综合绩效评价体系。不断优化最严格水资源考核节水指标,考核“指挥棒”作用进一步发挥。推动31个省(自治区、直辖市)全部将节水纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核范围。推动设立“中国节水奖”,表彰在农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损等方面取得突出成绩的348个先进集体和先进个人。落实水资源税优惠政策,惠及400多家企业。推动将节水纳入增值税、企业所得税相关优惠目录,鼓励地方对节水项目、节水载体建设等进行奖补。牵头20个部门建立节约用水工作部际协调机制,强化节水工作统筹协调。

二、水预算管理制度改革取得新进展

开展水预算管理试点工作。立足“精打细算用好水资源,从严从细管好水资源”,制定印发《水预算管理试点方案》,从流域和省域、市域、县域四个层面遴选确定20个水预算管理试点,其中流域试点2个,包括辽河流域、广东广州市流溪河流域;省域试点5个,包括河北省、上海市、浙江省、山东省、宁夏回族自治区;市域试点8个,包括北京市通州区、内蒙古自治区乌海市、江西省景德镇市、重庆市大足区、甘肃省张掖市等;县域试点5个,包括福建省漳州市东山县、云南省玉溪市澄江市等。指导各地稳妥有序开展56个水预算管理省级试点工作,覆盖大部分省级行政区。

多措并举加强指导支持。组织节水、水资源等领域专家成立技术指导组,深入试点一线开展政策宣讲、专题调研、技术咨询和业务辅导,召开技术交流会,制定印发试点建设技术指引,“一试点一台账”进行周调度、月会商,推动试点地区因地制宜大胆探索,连续2年安排中央水利发展资金2.5亿元支持水预算试点地区。指导各试点地区加大水预算管理试点法规政策建设力度,建立水预算编制、审核、执行、监督机制,构建“一级政府一级预算”层级体系,推行全区域、全水源、全行业、全用户水预算管理。各试点地区全面落实用水总量和强度双控目标,用水结构、产业结构得到优化调整,区域生态环境得到有效保护。

三、用水定额管理体系建设取得新进展

在黄河流域率先建立强制性用水定额管理制度。制定发布黄河流域20项高耗水工业和服务业强制性用水定额国家标准,黄河水利委员会和沿黄河九省(自治区)全部出台强制性用水定额管理实施办法,建立强制性用水定额执行县区名录(覆盖黄河流域408个县区、黄河供水区105个县区)、工业和服务业用水单位名录(覆盖37137户)。

完善国家、省级用水定额管理体系。出台111项国家用水定额,其中农业用水定额覆盖88%的粮食作物播种面积和85%的油料作物播种面积,工业用水定额覆盖超80%的行业用水总量,服务业用水定额覆盖超90%的行业用水总量;指导地方制修订省级用水定额4000多项。研究制定用水定额管理办法,组织开展省级工业用水定额评估。

推动建立完善节水标准体系。将“节约用水”单列专业门类纳入新修订水利技术标准体系,制修订《节水评价技术导则》《灌溉用水定额编制导则》《非常规水开发利用规划编制规程》等40项标准,推动建立基础通用、用水定额、节水技术规范、非常规水利用等领域相结合的节水标准体系。建立节水评价制度,对3.2万多个规划和建设项目开展节水评价,审减440多个不符合条件项目。

四、节水型社会管理体系建设取得新进展

强化规划引领和分区管控。会同国家发展改革委、住房城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部印发实施《“十四五”节水型社会建设规划》。启动编制国家节水中长期规划。深入实施国家节水行动,接续印发实施《水利部深入实施国家节水行动三年计划(2025—2027年)》《加快经济社会发展全面绿色转型水利重点任务落实措施》。强化重大战略区域节水,持续打好黄河流域深度节水控水攻坚战,制定《水利部关于加强重大引调水工程受水区落实节水优先的意见》,推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家重大战略承载区水效提升。

深入实施全社会节水行动。“十四五”期间建成1763个节水型社会达标县,协同相关部门积极推动节水载体建设,新建节水型单位、企业、居民小区等节水载体6万余个,遴选发布677个行业水效领跑者。推动28万余家年用水量1万m3及以上工业和服务业单位实现计划用水管理全覆盖,将13762个用水单位纳入国家、省、市三级重点监控用水单位名录,覆盖年用水量50万m3及以上的工业和服务业用水单位。推进节水数智化建设,建立节水统计调查制度,持续开展节水云图、节水数据库、节水管理平台和服务平台建设。首次对103个单位开展节水诊断公益服务,带动18个省份对近1000家单位开展节水诊断公益服务,全社会节水型生产生活方式加速形成。

五、节水产业发展体系建设取得新进展

构建“1+N”支持政策体系。围绕农业、工业、城镇三大领域,积极构建政策、标准、优培、市场、创新五大体系。联合国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部出台《关于加快发展节水产业的指导意见》,联合中国银行出台《关于金融支持节水产业高质量发展的指导意见》,陆续出台支持节水产业发展的统计调查、技术推广、财政投入、税收优惠、绿色金融、政府采购、消费品以旧换新、节水奖励、合同节水管理等专项政策,全国节水产业规模估算超过7600亿元,截至2025年三季度末,全国“节水贷”绿色金融服务贷款余额达到3772亿元。

健全节水产业技术标准体系。联合工业和信息化部出台《节水装备高质量发展实施方案(2025—2030年)》,推广节水先进成熟适用技术382项。推动将节水产品纳入绿色产品认证体系,水效标识产品覆盖6类11万个型号,推动将节水产品纳入大规模设备更新和消费品以旧换新政策支持范围。

打造节水产业市场和优培体系。全国累计建立12个区域或省级节水产业联盟、8个节水产业园区、66个省级节水技术创新中心,以京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大产业高地和成渝、山东、陕西等多个设备制造、科研创新集聚区为代表的“三地多区”节水产业集群发展格局初步形成。

六、再生水利用管理体系建设取得新进展

完善再生水等非常规水配置利用政策标准体系。联合国家发展改革委出台《关于加强非常规水源配置利用的指导意见》,将非常规水源纳入水资源统一配置。加强与国家水网建设的衔接,将非常规水源配置利用设施建设纳入市县级水网规划编制要求。组织开展全国非常规水摸底调查,编制5项非常规水国家标准。2024年非常规水利用量达到251.6亿m3,较“十三五”末增长91%。

推进非常规水源配置利用工程建设。高质量推进76个城市典型地区再生水利用配置试点工作,编制京津冀再生水配置体系建设总体方案。联合有关部门开展50个重点城市再生水利用三年行动,推进38个区域再生水循环利用试点工作,推进工业废水循环利用试点工作,谋划沿海工业园区海水淡化水替代行动。印发全国非常规水开发利用项目实施方案,建立三年滚动实施项目储备机制,连续2年安排中央财政水利发展资金10亿元,支持34个非常规水重点项目建设。

七、合同节水管理体系建设取得新进展

完善合同节水管理支持政策。推动合同节水管理纳入“十四五”规划以及国家多个重要文件,水利部等九部门联合印发《关于推广合同节水管理的若干措施》,推动将合同节水管理纳入《绿色低碳转型产业指导目录》等财税金融优惠目录,制定8个合同节水管理标准,推动23个省份出台了专项支持合同节水管理的政策制度和规划方案,10多个省份利用财政资金对符合标准的合同节水管理项目进行了奖补。“十四五”期间,合同节水管理项目数量快速攀升,全国实施合同节水管理项目2488项,与“十三五”时期相比增长6倍,总投资超165亿元,年节水量超8亿m3,合同节水管理模式在全国落地生根,31个省份和新疆生产建设兵团实现全覆盖。

推动合同节水管理创新发展。创新合同节水管理应用场景和商业模式,推动合同节水管理在农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损三大领域全面推行,遴选公布39个合同节水管理典型案例,推广合同节水管理+水权交易/资源置换/特许经营/打捆实施/综合农事托管服务等系列新模式,指导河北、山东多地探索实施全域合同节水管理模式。夯实协同机制,完善政府与市场服务企业协作机制,健全政银企金融会商机制,建立合同节水管理辅导机制,形成合同节水管理工作合力。

八、节水宣教大格局基本构建

构建节水宣教品牌矩阵。成功举办两届“节水中国行”主题宣传活动,持续打造“县委书记谈节水”、节水宣传“五进”、全国节约用水知识大赛、“节水在身边”全国短视频大赛等品牌活动,开展“千城地标亮节水”联合行动,选聘10名中国“节水大使”,制作节水公益广告,营造浓厚的节水宣传氛围。

持续完善节水宣教体系。联合中国教育电视台制作12集《奇妙节水课》,中小学生点播量超520万人次。推动将节水纳入干部教育培训,与中组部联合举办地方党政领导干部国家水网建设和节水型社会建设专题研究班。推广江西“节水进党校”、陕西渭南“节水达人系列访谈”等具有地方特色的宣教经验。支持各地开展节水制度政策法规专题培训。

讲好中国节水故事。积极推动在水利多双边合作机制交流中设立节水议题,将节水政策、节水产业、非常规水开发利用等纳入我国与丹麦、荷兰、新加坡、哈萨克斯坦、韩国、印度尼西亚等国家的水利合作谅解备忘录。

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。习近平总书记强调,推进中国式现代化,要把水资源问题考虑进去,以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,发展节水产业。

节水责任重大、使命光荣,必须砥身前行、全力以赴。全国节约用水办公室将进一步提高政治站位,深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神,坚定不移贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神,围绕推动水利高质量发展、保障我国水安全总目标,在加快完善水资源总量管理和全面节约制度、全面提高水资源节约集约安全利用水平、着力推进高质量建设节水型社会、创新建设现代化节水产业体系、全面构建非常规水配置利用新格局、大力推进合同节水管理创新发展、着力提升全社会节水观念意识等方面力争取得决定性进展,助力推动经济社会发展全面绿色转型,为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献节水力量。

“十四五”节水工作要览:

全面构建节水制度政策体系。推动出台长江保护法、黄河保护法、《节约用水条例》等法律法规,指导28个省(自治区、直辖市)出台省级节水法规或部门规章。联合工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部、市场监管总局制定印发《关于全面构建节水制度政策体系的意见》,指导各地细化农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损三大领域制度体系“任务书”“施工图”。印发《用水节水统计调查制度》,启动首次节水统计调查。

严控用水总量和强度双控管理。联合国家发展改革委制定印发《“十四五”用水总量和强度双控目标》,明确各省(自治区、直辖市)“十四五”用水总量和用水强度控制目标。印发《水预算管理试点方案》,分两批在全国20个地区(流域)分类探索水预算管理模式路径。制定20项黄河流域强制性用水定额国家标准,在黄河流域率先建立强制性用水定额管理制度。出台111项国家用水定额,覆盖80%以上粮食、油料作物播种面积和工业、服务业用水总量。将“节约用水”单列专业门类纳入新修订水利技术标准体系,制修订《节水评价技术导则》《灌溉用水定额编制导则》《非常规水开发利用规划编制规程》等40项标准,推动建立基础通用、用水定额、节水技术规范、非常规水利用等领域相结合的节水标准体系。建立节水评价制度,严格规划和建设项目节水评价审查。

深入实施国家节水行动。印发实施《水利部深入实施国家节水行动三年计划(2025—2027年)》《加快经济社会发展全面绿色转型水利重点任务落实措施》,持续打好黄河流域深度节水控水攻坚战,推进南水北调等重大引调水工程受水区加强全面节水。推动全国1763个县域建成节水型社会建设达标县(区),遴选工业企业、公共机构、灌区、用水产品等水效领跑者677个,建成节水载体超6万个。将节水指标纳入高质量考核体系,发挥考核“指挥棒”作用。在76个城市开展典型地区再生水利用配置试点,协同开展重点城市再生水利用三年行动,组织实施两批34个全国非常规水开发利用重点项目。2024年全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较“十三五”末分别下降17.7%和23.6%,农田灌溉水有效利用系数提升到0.583,全国非常规水利用量达到251.6亿m3。

大力发展节水产业和科技。联合有关部门出台《关于加快发展节水产业的指导意见》,联合金融机构推进“节水贷”“取水贷”等绿色融资服务,推动节水产品纳入绿色产品认证体系。建立节水先进成熟适用技术设备常态化推荐推广机制,2025年联合相关部委发布382项节水先进成熟适用技术设备。全国累计建立12个区域或省级节水产业联盟、8个节水产业园区、66个省级节水技术创新中心,以京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大产业高地和成渝、山东、陕西等多个设备制造、科研创新集聚区为代表的“三地多区”节水产业集群发展格局初步形成,全国节水产业规模估算超过7600亿元。推广“合同节水管理+”模式,探索实施全域合同节水管理,公布39个合同节水管理典型案例,推动实施合同节水管理项目2488项,节水量超8亿m3,总投资超165亿元。首次开展节水诊断公益服务。

构建节水激励宣传教育大格局。党和国家功勋荣誉表彰工作委员会办公室批复设立“中国节水奖”,评选表彰在农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损等方面取得突出成绩的348个先进集体和先进个人。选聘10名中国“节水大使”开展公益代言。构建节水宣教品牌矩阵,“节水中国行”主题宣传活动、“千城地标亮节水”联合行动、“县委书记谈节水”、节水宣传“五进”、全国节水知识大赛、“节水在身边”全国短视频大赛等品牌活动传播效应进一步凸显。《奇妙节水课》中小学生点播量超520万人次,发布《公民节约用水行为规范》《中国节约用水报告》,出版发行《节约用水管理》系列科普读物。