农业是用水大户,也是节水潜力所在,更是水价改革难点。农业水价综合改革是一项重大改革任务,水利部及相关部委对此高度重视,持续推进,总结出了一系列经验,不断取得新进展新成效。聚焦新形势新要求,记者对中国灌溉排水发展中心副主任王欢进行了专访。

问:我国农业水价综合改革经历了哪几个阶段?

王欢:党中央、国务院高度重视农业水价问题。早在2004年,国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》,拉开了农业水价改革的大幕。此后,水利部进行了多轮探索,于2007年选择14处灌区的部分末级渠系开展首批农业水价改革试点;2010年选择225个小型农田水利建设重点县作为农业水价改革示范区;2014年,联合国家发展改革委、财政部、农业农村部在全国27个省(自治区、直辖市)80个县(市、区)启动了深化农业水价综合改革试点工作,积累了丰富经验。

在此基础上,2016年,国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》,明确用十年左右时间,建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变,这标志着农业水价综合改革全面加快推进。

2023年以来,围绕新阶段水利高质量发展要求,水利部党组持续深化农业水价综合改革,遴选了2批46个深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点,明确力争通过2到3年时间,建成一批“设施完善、节水高效、管理科学、生态良好”的现代化灌区,并形成政策供给体系。

问:十年来,农业水价综合改革进展如何?

王欢:今年是农业水价综合改革收官之年。十年来,各地持续推进农业水价综合改革,累计实施农业水价综合改革面积达10.3亿亩,改革任务“大头落地”。同时,通过紧紧扭住农业水价综合改革这个“牛鼻子”,建立和发挥各项机制作用,积极推进大中型灌区续建配套与现代化改造,有效促进了农业节水。全国农田灌溉水有效利用系数由2016年的0.542提高到2024年的0.580,全国耕地实际灌溉亩均用水量由2016年的380立方米每亩下降到2024年的342立方米每亩。

农业水价形成机制是农业水价综合改革的核心。目前,全国基本建立合理反映供水成本、有利于节水、与投融资改革相适应的农业水价形成机制;已发布的农业水价,考虑精准补贴后,基本达到运行维护成本水平。

农业用水管理机制进一步健全。大中型灌区计量设施不断完善,井灌区通过“以电折水”、水表计量等方式计量到井。各地按照用水总量控制指标和灌溉用水定额,细化分解用水指标,开展总量控制、定额管理。

工程长效管护机制基本建立。各地按照水利部、农业农村部部署要求,进一步明确了田间工程的管护监管部门,将管护主体明晰到农村集体经济组织、农民用水合作组织、新型农业经营主体、专业化服务组织以及农户,落实了管护责任。江苏、江西、山东、宁夏、辽宁等地部分灌区引入社会资本参与灌区现代化建设和管护,有效解决了“谁来管”的问题。

精准补贴和节水奖励机制基本建立。2017年以来中央财政每年安排水利发展资金支持各地实施改革,明确主要用于精准补贴和节水奖励,已累计安排约140亿元。各地也相应落实了改革资金,依据水价与运维成本水平差距,按照总体不增加农民种粮负担的原则,实施精准补贴和节水奖励,有效保护了农民种粮积极性、提高了灌溉水利用效率。

问:未来如何进一步深化农业水价综合改革?

王欢:灌区是我国粮食和重要农产品生产的“主力军”,是建设农业强国、保障国家粮食安全的重要支撑。要建设现代化灌区,实现灌区良性运行,需要巨量的投入;解决巨量的投入问题,单靠政府的力量难以为继,迫切需要吸引社会资本参与,“两手发力”推进现代化灌区建设。而要吸引社会资本投入,需要不断深化农业水价综合改革,制定合理的水价机制,让投入得到合理回报。水利部等五部门提出的建立健全农业节水增效制度政策体系,对深化农业水价综合改革也提出了明确要求。当前和未来阶段,主要需从以下四个方面深化农业水价综合改革。

一要进一步完善农业水价政策体系。按照“准许成本加合理收益”方法核定水价,社会资本参与投资的灌区项目,鼓励“一项目一策”合理确定资本收益率,协商确定水价。考虑精准补贴后粮食作物水价应达到运行维护成本水平;经济作物水价应高于粮食作物水价,实现微利。农业灌溉地下水水价应高于当地地表水水价。

二要健全多种形式节水奖励机制和可持续的精准补贴机制。引导和支持地方人民政府健全与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配、易于操作的奖补机制,增强用户主动节水的意识,提高节水积极性。统筹中央财政和地方财政补助资金、有关农业奖补资金、用水权交易收益等,多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金。

三要完善用水管理机制。严格灌区取水许可管理,强化用水总量控制和定额管理。结合灌排工程体系特点和计量条件合理划分用水单元,实现用水单元全部计量。推进5万亩以上灌区主要取水口在线计量全覆盖。深化农业用水权改革,根据灌区实际和计量条件,明晰灌溉用水户水权。建立用水主体、节水工程建设运营主体、灌区管理单位等水权交易收益共享机制。加强用水权交易监管,保障农田灌溉合理用水。

四要创新多元投融资方式,推动“两手发力”。一方面突出政府投资在灌区现代化建设中的支柱性、基础性作用,通过直接投资和资本金注入方式,或适当采取投资补助、贷款贴息等方式,参与灌区建设运营。另一方面充分用好金融信贷等支持政策,推广“节水贷”“取水贷”“水权贷”等融资服务,运用好政府和社会资本合作新机制,鼓励采用特许经营模式,积极引入社会资本参与灌区建设运营,形成政府和社会资本共同推进现代化灌区建设与管护的良好关系。