近日,国家发展改革委、国家能源局编制印发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》(国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部令第42号,以下简称《办法》),自2026年8月1日起施行。为使各有关方面准确理解和把握政策内容,国家能源局有关负责同志就《办法》回答了记者提问。

 问题一:《办法》出台的背景和意义是什么?

 答:扩大可再生能源消费、促进可再生能源消纳,是推动可再生能源扩量提质、实现高质量发展的关键举措,也是深入推进能源消费革命、助力如期实现碳达峰目标的重要支撑。2025年起实施的《中华人民共和国能源法》,明确国家制定并分解实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标,完善可再生能源电力消纳保障机制,并对消费、消纳的实施情况进行监测、考核。推动可再生能源高质量发展,要求引导促进可再生能源在全国范围内优化配置,在高比例接入的同时高质量消纳。落实能源法等要求,总结“十四五”时期可再生能源电力消纳责任权重制度实施经验,我们编制出台了《办法》,从省级行政区域和重点用能行业两个层面压实可再生能源消纳和消费责任。

 《办法》是在能源领域落实碳达峰碳中和目标的顶层制度设计。“十五五”时期是实现2030年前碳达峰的攻坚期、决胜期。《办法》构建起“消费端刚性义务+消纳端属地责任”双轮驱动的全新格局,将碳达峰碳中和目标的宏观要求拆解为可量化、可考核的刚性约束,为“十五五”乃至更长时期能源绿色低碳转型筑牢了制度根基。《办法》是扩消纳、促消费的重要抓手。消纳责任权重压实地方责任,推动绿电资源在全国范围内优化配置,有效推动消纳空间拓展;消费最低比重目标压实重点用能行业可再生能源消费义务,培育壮大绿色消费市场,有力促进消费水平提升。《办法》是市场化条件下推动可再生能源高质量发展的核心工具。建立完善可再生能源消费和消纳制度体系,有助于从消费侧拉动可再生能源开发建设,有效引导社会各方预期,进一步破解发展外部约束、稳固市场化发展内生动力,推动可再生能源实现高质量发展。

 问题二:请问如何准确理解可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重之间的关系?

 答:可再生能源消费主要通过用户实现,是消纳的最终目标;可再生能源消纳主要通过省级行政区域统筹可再生能源项目开发和电网建设实现物理电量消纳,为消费奠定基础。为确保全国完成可再生能源在能源消费中的最低比重目标,需要全面统筹消费和消纳,通过设立可再生能源消费最低比重目标压实重点用能行业消费义务,通过设立可再生能源电力消纳责任权重压实省级行政区域消纳责任。

 一方面,可再生能源消费最低比重目标分为电力和非电两类,其中电力消费最低比重目标完成情况使用考核年生产电量对应绿证进行核算,具体按照非化石能源电力消费核算有关规定执行;非电消费最低比重目标完成情况主要使用热量进行核算,在《办法》中规定了具体核算方法。《办法》明确,国务院能源主管部门会同有关部门确定重点用能行业,对其明确可再生能源电力或非电消费最低比重目标和过渡期限,并进行监测、评价和考核,行业范围结合所属领域节能降碳相关要求和工作进展,在年度政策中明确。特别是对于非电消费最低比重目标,要充分统筹考虑非电利用行业发展和统计核算体系建设的具体情况,在这个基础上适时开展考核工作。

 另一方面,可再生能源电力消纳责任权重分为总量和非水电权重两类,均采用消纳的物理电量核算。国家对省级行政区域电力消纳责任权重完成情况进行监测、评价和考核。

 问题三:《办法》对重点用能行业提出可再生能源电力消费最低比重目标考核的主要考虑是什么?

 答:为推动各方更好落实可再生能源电力消费最低比重目标,《办法》坚持全面和重点相结合的思路,明确对重点用能行业开展消费最低比重目标的监测考核。目前,我们已经对电解铝、钢铁、水泥、多晶硅和国家枢纽节点新建数据中心等提出了绿色电力消费比例要求。我局将会同相关行业主管部门,共同确定重点用能行业具体范围、指标设定和考核要求,未来重点用能行业将主要聚焦工业、建筑和交通等消费侧重点领域。

 一是抓重点行业。今年4月,中办、国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》,对碳达峰碳中和综合评价考核作出具体部署。去年5月印发的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》,也明确提出有序扩大全国碳排放权交易市场的覆盖行业范围。重点用能行业将主要覆盖能源电力消费量大、碳排放强度高的行业,更好服务经济社会全面绿色转型。

 二是抓新兴领域。近年来,算力设施、5G基站、充电基础设施等新兴行业快速发展,其用电需求呈现爆发式增长,将成为未来用电量增长的重要组成部分。预计“十五五”期间全国算力用电量年均增加1000亿度以上。将这些行业纳入考核,有助于加快推动清洁能源电量覆盖全社会用电量增量,为全社会绿色低碳发展注入新动力。

 三是抓“以绿造绿”。多晶硅、锂离子电池制造等新能源领域制造业,是构建绿色能源产业链的关键环节和重要支撑。将这些行业纳入考核,核心就是落实集成融合发展要求,加快推进“以绿造绿”,对生产清洁能源装备的企业明确绿色能源消费要求,逐步建立上下游协同减碳的绿色产业链供应链。

 问题四:《办法》将可再生能源非电利用纳入考核的主要考虑是什么?

 答:相较于此前单一对绿色电力消费的考核,《办法》首次将非电消费纳入可再生能源消费最低比重目标考核,这也是《办法》的一项重要创新举措,主要有三方面考虑:

 第一,能源法明确提出相关要求。2025年起施行的能源法明确规定“国务院能源主管部门会同国务院有关部门,制定并组织实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标”,其中既包括可再生能源电力消费,也包含可再生能源非电消费。

 第二,有助于破解电网消纳难题,推动可再生能源更好利用。当前我国新能源消纳压力不断增大,面对资源富集地区本地消纳能力有限、大规模远距离外送消纳制约因素增多的矛盾,拓展可再生能源非电利用途径,既是缓解电网消纳压力、破解电力消纳瓶颈的需要,也是深入推进可再生能源安全可靠替代、开创高质量发展新局面的内在要求。

 第三,是破解目前非电利用发展难题,支持非电利用发展的核心举措。经过多年培育,我国绿色氢氨醇等产业快速发展,初步具备规模化开发利用的基础。截至2026年一季度,我国已建成绿氢、绿氨、绿色甲醇、可持续航空燃料年产能分别约为25万吨、70万吨、38万吨和170万吨。同时,可再生能源非电利用市场竞争能力仍然较弱,绿色价值缺乏有效传导与市场体现,需要进一步通过政策引导形成稳定需求。将非电消费纳入考核,有利于加快激发非电消费需求,推动早日实现规模化发展,为拓展终端脱碳场景、构建新型能源体系、建设能源强国提供有力支撑。

 此外,在具体实施方面,我们将统筹可再生能源非电行业发展实际和统计核算体系建设稳妥推进。对条件比较成熟的,比如可再生能源制氢氨醇,可以早一点纳入监测考核范围;对统计核算体系还需要完善的,比如可再生能源供暖(制冷),可以待条件成熟后再考虑纳入监测考核范围。结合行业发展要求,初期可以按非电消费的类别分类开展考核,比如可以对企业消费可再生能源制氢氨醇情况单独开展考核。

 问题五:《办法》中可再生能源电力消纳责任权重部分相比现行制度有什么优化调整?

 答:可再生能源电力消纳责任权重制度的核心,是对各省级行政区域设定明确的可再生能源电量消纳目标,以刚性约束保障绿色电力优先消纳。“十五五”时期,可再生能源要继续实现大规模发展和高质量消纳,需要进一步完善权重制度,更好发挥引领发展目标、压实消纳责任、促进资源配置等关键作用。与此前相比,《办法》对权重制度主要作了三方面优化。

 一是实行分区分档。统筹可再生能源发展面临的新形势新要求,综合考虑不同地区权重当前发展水平和未来增长空间,《办法》明确提出“建立分区域权重增长机制”,对不同省份分档设置权重增量。原则上,对当前权重发展水平较低、未来权重增长空间较大的地区,适当提高权重指标年度增量;对当前权重水平较高、未来权重增长空间较小的地区,适当降低权重指标年度增量;其他地区权重指标年度增量与全国平均水平持平。通过差异化设置权重指标,有力促进绿电在全国范围内优化配置和高效消纳。

 二是加强中长期引领。跨省跨区输电通道、抽水蓄能等是保障风电光伏消纳的重要支撑,但这些工程建设周期相对较长,必须提前做好谋划。“十四五”期间,消纳责任权重主要下达当年及次年指标,对可再生能源中长期发展的引导还不够。《办法》明确提出“加强中长期权重引导”,今年我局下达各省份消纳责任权重指标时,将随2026年权重指标,同步下达2030年权重指标。各省份可据此统筹安排可再生能源发电项目、电网工程和调节能力建设,优化时序、加强协同,保障“十五五”全国可再生能源发展目标实现。

 三是强化刚性要求。在权重指标设置上,对各省份提出刚性的年度增长要求;在核算方式上,要通过实际消纳电量完成,确实无法完成实际消纳电量的,可通过绿证补充完成;在评价方式上,强化考核要求,对未完成的省份,国家视情对省级能源主管部门予以约谈、通报,未完成的权重指标需转移至下一年度完成。

 此外,结合新形势新要求,《办法》删除了“超额消纳量”“激励性指标”等不再适用的内容。

 问题六:为推动制度有效落实,《办法》提出了哪些具体措施?

 答:《办法》主要从以下三个方面提出具体要求。

 一是明确工作责任。《办法》明确,国务院能源主管部门会同有关部门制定可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重并组织实施;省级能源主管部门在省级党委、政府领导下,会同有关部门组织落实。

 二是强化考核奖惩。惩戒措施方面,对未完成可再生能源消费最低比重目标的重点用能行业企业,要求在指标公布三个月内通过绿证交易等方式补充完成,逾期仍未完成的予以约谈、通报,并依法依规纳入信用记录;对未完成可再生能源电力消纳责任权重的省区,在指标公布后三个月内可通过购买考核年生产电量对应的绿证补充完成,逾期仍未完成的视情予以约谈、通报,并转移至下一年度。奖励措施方面,对于完成情况突出的企业和省区,由国务院能源主管部门会同有关部门进行通报表扬,并与其他部门在后续工作中加强政策协同,优先给予相关政策支持。

 三是强化过程监测监管。《办法》规定国家组织对指标完成情况按季度监测、按年度评估,并明确提出各省不得限制新能源参与跨省区电力市场交易或跨省区绿证交易。此外,《办法》规定国家能源局各派出机构加强对监管区域内完成情况的监管,对监管过程中发现的重大问题及时报告。