近日,国家发改委、国家能源局、生态环境部、国家统计局、国家数据局联合印发《非化石能源电力消费核算指南(试行)》(发改能源〔2026〕622号),通过构建科学核算体系,为碳排放双控制度实施提供非化石能源电力消费数据支撑,以更好支撑碳达峰碳中和战略决策落实。

一、政策出台将更好推动碳排放双控制度落地实施

碳排放双控制度是锚定碳达峰碳中和目标、推动经济社会发展全面绿色转型、培育绿色低碳新质生产力的关键制度支撑,彰显了我国积极应对气候变化、加快绿色低碳发展的责任担当。从制度运行逻辑而言,碳排放双控制度的高效实施,离不开全面准确的碳排放核算体系作为基础支撑。我国电力行业碳排放占全国总量的40%以上,这一规模决定了电力消费间接排放核算是碳排放核算工作的重要环节,其数据精准度直接影响碳核算结果的科学性与公信力。截至2025年底,我国非化石能源发电装机占总装机容量的比重超过61%,随着非化石能源电力消费的规模化发展,其在电力间接排放核算中的重要性日益凸显。此次非化石能源电力消费核算指南的出台,从制度逻辑上构建了“双控制度落地—电力间接排放核算—非化石能源电力消费核算”的闭环体系,指南统筹考虑物理连接、电能量交易、绿证绿电交易、能源统计、碳排放核算等多重因素,明确非化石能源电力消费认定标准,规范省级、地市级、用户级三级核算办法,有效避免非化石能源电力重复计算,为电力消费间接碳排放核算提供精细化支撑,同时促进电能量交易、绿证交易、碳排放核算等相关政策机制的有效衔接。核算指南的落地实施,将通过精准核算规则与清晰操作路径,更好推动碳排放双控制度实施,为经济社会绿色低碳转型提供有力保障。

二、立足能源转型政策机制基础,保障核算平稳过渡

2024年我国正式颁布《能源法》,明确国家将通过推行可再生能源绿色电力证书等制度,建立健全绿色能源消费促进机制,引导和鼓励各类能源用户优先选用可再生能源等清洁低碳能源。绿证制度是我国推动绿色电力消费的核心举措,2023年国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发绿证全覆盖政策,明确绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明,是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证。为更好发挥绿证制度作用,指南稳妥有序推动核算规则由以电能量交易为基础向电能量交易与绿证交易并行转变,省级非化石能源消费核算以物理电量为主,同时认可一定规模的绿证交易量作为补充;地市级、用户级核算则重点以绿证为核心依据,进一步强化对各类用户购买绿电、参与绿证交易的激励导向。

三、分层级细化核算方法,按省级-地市级-用户级分类施策

指南明确了非化石能源电力消费量物理认定、交易认定、分摊认定三种主要方式。其中,交易认定包括常规电能量交易(含核电)、绿电交易、绿证交易等;分摊认定包括省间分摊和省内分摊认定。为更好指导非化石能源电力消费核算工作,结合三种主要认定方式,指南明确了省级、地市、用户三个层级的具体核算方法。

对于省级层面,考虑本省非化石能源项目发电量,再依次开展省间常规电能量交易的非化石能源电量和绿电交易电量认定、省间绿证交易的对应消费量认定,省级送出受入物理电量中,已按前述方式认定后仍有剩余的,可由购售电省份协商明确,或者按照指南明确的规则计算确定后开展省间分摊。从核算构成来看,省级层面非化石能源电力消费量为本省非化石能源发电项目发电量、省间常规电能量交易和绿电交易的非化石能源电力消费认定量、省间绿证交易的非化石能源电力消费认定量,以及省间非化石能源电力消费分摊量之和。

对于用户层面,先进行物理认定,再开展绿证交易、绿电交易认定;对于省级行政区域非化石能源电力消费认定量,与省内各地市经物理认定、交易认定确认的非化石能源电力消费量合计值之间的差额,按照全省统一的分摊规则,公平分摊至各地市、用户。从核算构成来看,电力用户非化石能源电力消费量为电力用户自身非化石能源电力消费物理认定量、用户参与绿电交易、核电交易认定量、参与绿证交易的非化石能源电力消费认定量、以及参与省内非化石能源电力消费分摊量之和。对于地市层面,核算基本逻辑与用户层面一致,核算构成为本地区电力用户非化石能源电力消费总量、以及非化石能源发电项目生产耗用电量之和。

四、分类型明确绿证用于非化石能源电力消费核算的认定规则,细化核算标准

用户通过绿证单独交易(包括省间绿证交易和省内绿证交易)、以及分配或直接划转获得的绿证,均可用于证明自身绿色电力消费、满足企业ESG报告披露需求等。但单独交易的绿证在不同层级非化石能源电力消费认定时有不同的规定,为引导用户按需购买绿证,绿证交易平台将同步做好说明与提示。需要说明的是,非化石能源电力消费认定以绿证核销量为准,鼓励“随用随购、随购随销”。

1.省间绿证单独交易。电力用户购买的外省可再生能源项目绿证,开展省级非化石能源电力消费核算时,绿证认定量不超过省间现货交易无法明确“一对一”购售电关系和电量类型的电量、以及非化石能源资源富集省份等自愿转让的可再生能源电量。第一种情形主要考虑如南方区域现货市场等场景,电量通过电力现货市场集中统一出清,客观上存在购售电主体对应关系不明确的情况,省间绿证交易认定量上限可由购售电省份协商,最大不超过省间现货电量中无法明确类型的电量规模;第二种情形考虑非化石能源资源富集省份自主出售意愿,允许通过省间绿证交易方式完成非化石能源电力消费权益置换,自愿交易规模由各省结合本省非化石能源消费比重完成情况和购售电情况等合理确定,政策层面鼓励绿证跨省交易流向与各省省间常规电能量交易流向一致。开展地市、用户层面的非化石能源电力消费认定时,符合省级非化石能源电力消费核算关于省间绿证交易认定方式的,可直接对应认定至所属地市或用户,对于超出各省的省间绿证交易认定上限的交易量,允许在地市、用户层面认定,但不应超过购证、售证省份省间常规电能量交易的可再生能源电量(扣除直接划转绿证)的规模上限。

2.省内绿证单独交易,各地区用户购买本省可再生能源项目对应绿证时,绿证认定上限为省内常规电能量交易中的可再生能源电量规模;地市和用户层面的非化石能源电力消费认定时,也需要满足各自的认定上限要求,即电力用户交易认定量不超过其下网电量、地市层面不超过本地市所有电力用户总下网电量。

3.分配或直接划转绿证,根据绿证相关政策,发电项目自发自用电量、存量水电项目对应电量,其绿证随电量划转。2025年新能源电价市场化改革政策也明确,推动新能源上网电价由市场形成,同时在市场外建立差价结算机制,对于纳入可持续发展价格结算机制的电量,不重复获得绿证收益。从各省印发的实施细则来看,该部分电量对应绿证统一划转至省级账户,并按国家规定处理。为充分衔接既定政策,指南明确,对于参与省级账户划转或分配的绿证,以及直接划转的绿证,均可用于地市层面、用户层面非化石能源电力消费量认定。

五、多维度健全保障配套机制,确保核算政策落地见效

为保障非化石能源电力消费核算制度平稳落地、高效实施,指南对各责任主体的具体职责进行了清晰划分,确保各项工作任务权责明确、协同推进。其中,国家发展改革委、国家能源局要建立核算工作机制,同时加强政策评估和指导协调,做好规则宣贯,结合指南试行情况不断优化完善核算方法,推动相关标准制修订;进一步完善绿证配套政策,完善省级绿证账户系统功能,加快推动绿证市场建设。绿证核发机构和交易机构要会同相关电力交易机构,结合需要研究制定实施细则,为防范经营主体购买绿证进行非化石能源电力消费量核算时,出现所购绿证无法予以认定的情形,上述机构需及时公开披露绿证交易、电能量交易、交易认定上限等相关信息,并对有非化石能源电力消费需求的用户加强指导和提示,按要求归集报送相关数据。省级能源主管部门、省级双碳工作主管部门会同相关部门,组织电力交易机构、电网企业等定期核算发布省级行政区域非化石能源电力消费分摊系数,为地市和电力用户认定核算提供基础数据支撑。

(水电水利规划设计总院党委委员、副院长 张益国)