我国碳市场建设按下快车键。

生态环境部组织编制并于日前发布的《全国碳市场发展报告(2025)》显示,截至2025年8月底,全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.96亿吨,累计成交额478.26亿元。2024年,碳排放配额年度成交金额达181.14亿元,创2021年市场启动上线交易以来年度新高。

此前,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(以下简称《意见》)正式发布,提出坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位,加快建设全国统一的碳市场。

生态环境部新闻发言人裴晓菲表示,这是中国首份中央层面关于碳市场规划的顶层设计文件,明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。

专家表示,《意见》凸显了中国绿色低碳发展的决心,将形成一种倒逼机制,进一步提振我国碳市场建设的进程。

明确碳市场建设时间表、路线图、任务书

《意见》分别为强制碳市场和自愿碳市场设定了可量化的阶段性目标,明确到2027年重点领域基本覆盖、到2030年基本建成的建设目标,为碳市场参与主体提供了明确的时间表、路线图和任务书,有助于减少碳市场建设中的模糊性和随意性。

中国人民大学生态环境学院教授李岩告诉中国工业报,碳市场实质上是一种倒逼机制,通过赋权将碳排放权形成一种资源品,政府基于碳减排目标发放碳排放许可,设置企业碳排放上限,碳排放逐渐成为稀缺资源。由于不同行业和企业之间的碳减排成本存在异质性,减排成本低的企业可以多减,并将这部分卖给减排成本高的企业,从而提高碳减排的经济效率。这种倒逼机制是有效市场、有为政府共同作用的结果。

中国地质大学(北京)经济管理学院硕士生导师张鑫宇向中国工业报表示,加强全国碳市场建设的意义体现在三个方面:

第一,助力中国低成本实现“双碳”目标。碳市场的碳定价机制将碳排放的外部成本内部化,激励企业通过技术创新降低碳减排,或者购买碳配额弥补碳排放缺口,这有助于促进低碳技术创新、推动资源优化配置,从而以更低的社会成本实现碳减排目标。

第二,加快经济社会发展全面绿色转型。碳市场不仅具有减排功能,还具有金融功能,随着碳市场日益成为与股票、债券、大宗商品并列的第四大金融资产,碳市场通过实现环境效益与经济效率的兼顾,推动经济社会发展全面绿色转型。

第三,为其他国家建设碳市场提供示范。中国自2011年开始探索建设碳市场,中国碳市场是目前全球覆盖碳排放量最大的碳市场,其建设经验对其他发展中国家具有示范作用。

中国节能协会副秘书长兼碳中和专业委员会秘书长张军涛表示,我国明确提出在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和,碳市场是积极应对气候变化、加快经济社会全面绿色转型的重要政策工具。《意见》从政策定位上赋予碳市场重任,通过碳定价倒逼高耗能产业转型升级,实现经济绿色转型,通过市场化手段探索发展中国家减排路径,体现大国担当和履行国际减排责任。

根据《意见》,到2027年,全国碳排放权交易市场(强制碳市场)基本覆盖工业领域主要排放行业,全国温室气体自愿减排交易市场(自愿碳市场)实现重点领域全覆盖。到2030年,基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场,建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场,形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

张鑫宇表示,《意见》将2027年和2030年作为两个市场建设的关键时间节点,是出于实现美丽中国建设目标和“双碳”目标的考虑。其中,2027年是“美丽中国建设成效显著”的关键时间节点,2030年是“碳达峰”的关键时间节点。《意见》分别为强制碳市场和自愿碳市场设定了可量化的阶段性目标,明确到2027年重点领域基本覆盖、到2030年基本建成的建设目标,这为碳市场参与主体提供了明确的时间表、路线图和任务书,有助于减少碳市场建设中的模糊性和随意性。

2021年,发电行业纳入强制碳市场。今年,我国将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入强制碳市场,对全国60%以上碳排放量实现了有效管控。

李岩表示,随着碳中和大幕的开启,发电、钢铁、水泥、铝冶炼、化工、石化、航空、造纸等八大行业被视作减碳重点对象。目前,全国的碳交易市场只有火电行业的2000多家企业进入,钢铁、铝冶炼行业有可能在不久的将来进入,这是由于技术、基础数据等多方面存在难度。根据《意见》要求,加快推进八大高碳行业进入碳交易市场的步伐。

上海交通大学上海高级金融学院可持续金融学科发展专项基金学术主任邱慈观表示,目前碳市场运行仍存在三个难点:一是覆盖行业有限;二是数据的真实性、质量必须进一步把控;三是碳市场“约束”机制有待加强,企业还需要有减排的“内生动力”,碳市场建设需要大力推进。

北京和碳环境技术有限公司总经理孟早明告诉中国工业报,当前碳市场活跃度与流动性不足,碳配额交易量呈现显著的“潮汐效应”,价格信号的引导作用不明显。

邱慈观表示,人类社会形成几千年来,首次明确形成了低碳发展的理念,《意见》进一步凸显了中国绿色低碳发展的决心,更通过一系列规范明确了我国碳市场建设的关键环节,可谓有的放矢,这将加快我国碳市场建设的步伐。

碳排放权一定程度上是发展权

通过配额控制来分配碳排放权一定程度上是经济发展的权利,因此合理发放关系重大。

2021年,我国建成启动了全国碳排放权交易市场(强制碳市场)。2024年,全国温室气体自愿减排交易市场(自愿碳市场)启动运行。这两个市场既各有侧重又相互衔接,共同构成了全国碳市场体系。

截至2025年8月22日,强制碳市场配额累计成交量6.8亿吨,成交额达474.1亿元。自愿碳市场累计成交中国核证自愿减排量(CCER)249万吨,成交额达2.1亿元。

张鑫宇表示,强制碳市场参与主体为需履行强制减排责任的高排放企业,自愿碳市场参与主体为自主自愿采取减排行动获取收益的其他排放企业。强制碳市场为主、自愿碳市场为辅,这两个交易市场通过使用CCER履约的抵销机制互相衔接、互为补充,共同构成我国的碳市场交易体系。

在本次《意见》中,第二部分和第三部分分别提出加快强制碳市场、自愿碳市场这两个市场建设的核心任务,第四部分和第五部分提出两个市场的共同任务。

张鑫宇表示,未来需要进一步明确两个市场的功能定位和衔接规则,从而合理划分两个市场的作用边界,实现这两个市场的协调统筹。

“强制碳市场直接关系到碳达峰的进程,从当前来看,强制碳市场的建设更加紧迫、更加关键。”李岩表示,而对于强制碳市场而言,碳排放配额管理是重中之重。

《意见》指出,科学设定配额总量,逐步由强度控制转向总量控制。到2027年,对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式,有序提高有偿分配比例。建立配额储备和市场调节机制,平衡市场供需,增强市场稳定性和流动性。

邱慈观表示,碳排放强度控制即企业所获得的配额数量与产能产出挂钩,合理确定配额盈缺率,行业整体配额盈亏基本平衡。2027年后,部分行业实施配额总量控制,而且预计会逐步适度收紧配额总量。

邱慈观表示,配额制度可以理解为行业平均水平制度,高于行业平均水平的可以出让其碳排放指标,低于行业平均水平的需要购买碳排放指标。一旦实施配额总量控制且配额总量不断收紧,那么行业中排放高的企业获得配额越来越少。其排放压力会越来越大,减排成本就会越来越高,最终通过碳配额的分配来实现节能减碳和市场洗牌。

李岩表示,如果企业排放得多,就必须去碳市场购买。排放得少,就可以卖出去配额。企业减排呈现出正向的经济效益,减排的动力就提升了。

“通过配额控制来分配碳排放权一定程度上是经济发展的权利,因此,合理发放关系重大。”李岩表示,包括其稀缺性、价格、交易规则、基准线等,都需要充分考虑。

孟早明表示,完善碳排放配额管理制度的重点包括:一是筑牢制度基础,建立预期明确、公开透明的规则体系;二是优化控制方式,核心是从当前的“强度控制”逐步转向“总量控制”,科学设定配额总量;三是改革分配方式,稳妥推进“免费+有偿”相结合的配额分配方式,有序提高有偿分配比例;四是健全市场调节机制,建立配额储备和动态调节机制,同时合理设定核证自愿减排量(CCER)的抵销比例;五是完善数据质量管理与监管。

张鑫宇表示,配额分配制度是碳市场的核心机制,需要结合碳市场的发展进程与建设需要,实施分阶段完善路径,从而推动配额的科学合理公平分配,逐步由配额强度控制过渡到配额总量控制,由配额免费分配过渡到免费和有偿分配相结合。

打造横纵一体的大市场

未来的碳市场一定是统一的大市场,只有如此才能提高碳市场的交易属性和空间,才能更好发挥其资源调配的功能和价值。

《意见》提出,统筹好全国碳排放权交易市场和有关地方试点开展的碳市场。现有碳排放权交易试点市场要按照有关要求规范建设运行,助力区域绿色低碳转型。鼓励碳排放权交易试点市场在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试。建立定期评估和退出机制,不再新建地方或区域碳排放权交易市场。

2011年以来,我国从地方试点碳市场起步探索建设碳市场。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳和福建“三省五市”,先后启动八个地方试点碳排放权交易市场。地方试点碳市场2024年的平均碳价为44.1元/吨,碳价稳定,成交量为6684万吨,小幅下滑。

全国碳排放权交易市场于2021年启动交易,目前已完成三个履约周期(仅覆盖电力行业企业),正处于第四个履约周期,覆盖电力、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业的约3600家企业,每年覆盖约80亿吨碳排放,超过全国碳排放量的60%。截至8月22日,累计成交量6.8亿吨,成交额474.1亿元。2024年,全国碳排放权交易市场的平均碳价为91.8元/吨,碳价持续上涨,成交量为1.89亿吨,小幅下滑。

李岩表示,目前来看,地方碳市场的涉及范围更广一些,比如北京就涉及到公共建筑减碳,这是地方政府获得赋权进行的试点。但是,地方试点范围有限,未来全国碳市场一定要扩大规模,而且会扩大到更多的行业。通过横向纵向的扩张,最终打造一个更大的碳市场、更具活力的碳市场。

邱慈观表示,地方试点的意义在于有利于为全国积累经验,助力区域绿色低碳转型。地方试点的空间很大,包括碳市场覆盖范围、完善市场调节机制、碳金融等方面,都可以不断探索经验。

“此外,还需要建立定期评估和退出机制,不再新建地方交易市场。”邱慈观表示,未来的碳市场一定是统一的大市场,只有如此才能提高碳市场的交易属性和空间,才能更好发挥其资源调配的功能和价值。

张鑫宇表示,统筹好全国碳市场与地方试点碳市场关系,需要继续发挥地方试点碳市场的“政策试验田”作用。在碳市场机制设计、碳金融产品创新等领域,开展差异化创新实践,并通过定期评估和退出机制,逐步整合地方试点碳市场,推动碳市场从“地方试点”走向“全国统一”。

“当前,宜明确地方试点的过渡安排。”孟早明表示,未来地方试点市场应逐步转向支持全国统一大市场,重点可能在于鼓励地方在创新监管手段、碳金融、气候投融资等方面开展差异化创新试点,为全国碳市场提供经验。

随着碳市场的加快建设,加强市场监管也提上日程。

《意见》提出,加强市场交易监管。完善市场交易风险预防预警及处置程序,严厉打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为,建立重点排放单位履约风险评估预警和管理制度,加强对碳金融活动的监督管理,引导金融机构按照市场化、法治化原则做好金融服务,守住不发生系统性金融风险的底线。

张鑫宇表示,《意见》对加强市场交易监管提出了要求,在落实过程中,可以构建包括“一条主线、两套系统、三类主体、四项制度、五大技术”的市场交易监管体系,保障碳市场交易活动规范有序开展。其中,事前—事中—事后全链条防范系统性金融风险是市场交易监管的一条主线,这需要完善或建立全国碳市场管理系统和风险监测预警系统两个系统来加强市场交易监管能力。重点排放单位、技术服务机构和金融机构三类主体是市场交易监管的重点关注对象,信息披露制度、纵向中央统一领导制度、横向相关部门协同监管制度、违法犯罪行为处罚制度等四项核心制度,为市场交易监管提供制度保障。大数据比对、区块链存证、物联网直采、AI异常识别、卫星遥感等五大技术手段的综合运用,提升市场交易监管水平。

绿色金融大有可为

《意见》扩展了交易主体,允许符合条件的金融机构参与碳市场交易。金融机构一方面可以直接参与碳市场交易,另一方面也可以提供经纪服务,这有助于降低碳市场的交易成本,增加碳市场的活跃度和流动性。

《意见》提出,支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务,稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易,适时引入其他非履约主体。

这一举措将会带来哪些改变?

张鑫宇表示,根据之前的碳市场制度,出于稳慎推进碳金融发展、防范过度投机的考虑,金融机构受到限制不能直接参与全国碳市场交易,也不能代理客户进行交易。在实践中,银行等金融机构通过开展碳配额质押贷款等业务,帮助控排企业将碳配额等交易标的进行“资产化”,间接参与碳市场交易。然而,一旦发生违约,金融机构无法直接在碳市场出售质押碳配额,导致金融机构在开展碳质押融资业务时面临较大的风险。

张鑫宇表示,《意见》扩展了交易主体,允许符合条件的金融机构参与碳市场交易。金融机构一方面可以直接参与碳市场交易,另一方面也可以提供经纪服务,这有助于降低碳市场的交易成本,增加碳市场的活跃度和流动性。

李岩表示,一定程度上说,随着碳市场的建设,碳排放权变成了一种资产,而金融机构的参与将放大这一属性,当然,它是一种特殊而复杂的资产。

“银行等金融机构规范开展碳质押融资业务,可以放大碳资产的价值,激发碳市场的活力。”邱慈观表示,但同时值得关注的是,欧美市场曾发生过金融机构过度参与碳市场,一度导致碳价爆炒,却与真实的碳减排无关,这一点在制度设计时尤其需要注意。

此前公布的《中华人民共和国气候变化第一次双年透明度报告》指出,综合考虑,中国从报告年份(2024年)到2030年的(减排)总资金需求规模约为25.2万亿元,年均约3.6万亿元;从2031—2060年的总资金需求规模约为243万亿元,年均约8.1万亿元。依此计算,到2060年,中国要实现碳中和的目标,需要资金268.2万亿元。

面对这么大的资金缺需求,我国还可以从哪些方面完善绿色金融产品和服务?

张鑫宇表示,当前我国碳市场交易标的主要是碳配额现货和CCER(中国核证自愿减排量)现货。此外,金融机构围绕碳配额等主要交易标的,开展了一系列绿色金融产品和服务的创新探索,包括碳资产抵质押贷款、碳债券、碳资产回购等碳市场融资工具,碳远期、碳期货、碳期权等碳市场交易工具,以及碳保险、碳基金、碳指数等碳市场支持工具。然而,绿色金融产品和服务的种类仍较为有限,且仅有碳资产抵质押贷款等少数几种绿色金融产品和服务得到应用,大多数绿色金融产品和服务在进行了初步尝试之后,尚未得到广泛应用。

张鑫宇表示,碳市场扩围背景下,碳市场参与主体的融资和风险管理需求日益增加,《意见》从丰富交易产品角度提出了要求,未来可以从创新产品和服务类型、扩大推广应用范围等方面,完善绿色金融产品和服务体系、提升碳市场活力。

邱慈观认为,268万亿多元的资金需求必然需要大力借助金融渠道,尤其是2031年后的年均资金需求量将是2030年前的两倍多,资金缺口更大,绿色金融大有可为,需要加强系统设计,从而更好地发挥绿色金融的价值,规避风险。

孟早明表示,在绿色金融产品和服务方面,一是创新碳金融市场工具,积极探索并推广碳质押、碳回购、碳托管等业务,未来条件成熟时,可推出碳期货、碳期权等衍生品。二是开发与碳排放挂钩的金融产品,贷款利率与企业的碳排放强度或碳绩效挂钩。三是扩大市场主体与资金支持,在风险可控的前提下,引导符合要求的金融机构(如证券公司、投资机构等)参与碳市场交易,并适时引入符合条件的自然人参与自愿碳市场交易,增加市场流动性。

张军涛表示,随着政策落地,碳市场机制将更加完善,包括价格机制更完善,金融工具也将创新发展,与国际更有效衔接,促进传统高耗能行业技术转型升级,重塑绿色竞争力。不过,有偿分配比例提升可能加重传统行业负担,数据质量核查能力需同步加强。

孟早明表示,加强全国碳市场建设是一项复杂的系统工程,意义重大但也面临诸多挑战。《意见》的印发为其绘制了清晰的蓝图。未来的核心在于通过扩大覆盖范围、完善配额分配、强化数据监管、创新绿色金融以及统筹全国与地方市场等一系列措施,持续提升碳市场的有效性、活跃度和国际化水平,让其真正成为推动经济社会绿色低碳转型的强大引擎。