经过二十多年的持续推进,我国循环经济已经从最初的示范试点带动、理念普及阶段进入到高质量发展新阶段,循环经济体系加速构建,循环型生产生活方式普遍推行,循环发展理念深入人心,成为助力经济社会绿色转型和保障国家资源安全的重要支撑。对新时代赋予循环经济发展的新使命、新挑战,如何构建适应循环经济高质量发展的新手段、新抓手,近日,经国务院同意,国家发展改革委印发的《循环经济发展“十五五”规划》(以下简称《规划》)给出了强有力回答,那就是聚焦当前循环经济发展的难点、堵点,全面加强循环经济体制机制建设,以高水平制度供给夯实新时代循环经济发展的四梁八柱,助力循环经济踏上高质量发展新征程。

 一、完善循环经济法律法规,筑牢高质量发展法治基础

 与示范试点阶段以鼓励引导经营主体参与循环经济发展不同,循环经济高质量发展阶段要强化对经营主体行为的规范,明确责任义务,划出循环发展的“硬杠杠”。

 针对循环经济促进法法律条款规定偏软、约束力不强的问题,《规划》明确提出要推动循环经济促进法修订,就是要在《生态环境法典》的总体原则和框架下增强法律的约束力与时代的适应力。针对循环经济重点领域,《规划》明确提出要加快废弃电器电子产品、报废机动车、再生资源回收、汽车零部件再制造、废旧动力电池、建筑垃圾、塑料包装等重点领域法规制度修订,从而形成更加完善的以循环经济促进法为基础、以各领域法规制度为支撑的循环经济法规制度体系。同时,《规划》鼓励地方加强促进循环经济发展的制度供给,补足地方循环经济法律法规建设短板。

 二、深入实施生产者责任延伸制度,强化高质量发展制度保障

 生产者责任延伸制度作为推动循环经济发展的一项长效机制,被世界各国普遍采用。2009年,我国出台了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,推行电器电子产品生产者责任延伸制度,后来在铅蓄电池、饮料纸基复合包装等领域又陆续实施了相关生产者责任延伸制度,积累了丰富经验,取得了显著成效,但面对新形势新要求,需要系统改革和完善。

 对此,《规划》明确提出深入实施生产者责任延伸制度。这里面既包括已有制度安排,也包括加快研究出台符合风机叶片、光伏组件等新兴产业发展实际的生产者责任延伸制度,探索符合我国国情和市场条件的有中国特色的生产者责任延伸制度体系。为了强化生产者再生材料使用的延伸责任,《规划》对再生材料应用作出专门规定,提出要在汽车、家电、日化等行业实施再生材料应用升级行动,提高再生材料应用比例。这既是加快探索构建我国再生材料应用推广制度的重要部署,也是对欧盟等发达国家和地区再生材料强制使用新规的回应,有助于推动生产者延伸责任由末端回收处置义务向源头生态设计和再生材料替代使用拓展。

 三、健全标准标识和认证制度,突出高质量发展标准引领

 循环经济高质量发展离不开标准体系的规范约束。在强化循环经济标准统筹推进方面,《规划》提出推动筹建循环经济领域标准化技术委员会,制定循环经济标准体系建设指南,加强循环经济检验检测公共服务能力建设。在标准体系构建方面,《规划》提出完善覆盖产品绿色设计、清洁生产、规范回收、高效利用、再制造、再生材料应用等全链条循环经济标准体系,强化对标准实施的监督,充分发挥标准牵引作用。在认证标识方面,《规划》明确提出要将再生材料应用比例纳入绿色产品评价体系,健全再生材料标识、质量分级与认证体系,规范再制造产品标识制度,推动与国际相关标准和认证衔接互认。

 四、完善循环经济统计评价制度,形成高质量发展的软约束

 循环经济融入在生产生活的方方面面,特别是资源循环利用产业,规模以下企业偏多,统计评价难度较大。这就需要从行业发展的实际出发,探索适合循环经济的统计评价方式,充分发挥第三方机构的作用。

 在统计和评价制度方面,《规划》强调夯实统计基础,完善循环经济统计指标体系,健全行业及重点企业分类评价制度,强化行业监测与信息引导,有助于更好发挥循环经济数据支撑作用,科学评价循环经济发展成效。《规划》要求,支持研究机构、行业协会开展资源循环利用产业分析,提出要全面摸排资源循环利用项目产能布局情况,分品类绘制循环利用产能地图,引导企业准确把握各地废弃物产生和现有产能情况,合理规划项目建设,助力政府部门提升行业管理科学化水平,及时开展产能预警和有效调控,依法依规推动落后产能有序退出,解决资源循环利用行业产能利用率不足和低水平重复建设等问题。

 五、加强综合性政策支持,完善高质量发展的激励措施

 循环经济是以资源节约和循环利用为核心特征的可持续发展模式,是统筹发展与保护的关键路径,要处理好‌环境、资源、发展‌三者关系,这就决定了发展循环经济,不能单靠市场的力量,也要发挥好政府的作用,实现有效市场与有为政府的“双向奔赴”。对此,《规划》提出了一系列综合性支持政策。

 在财税金融支持方面,《规划》提出要用好各级各类资金,支持符合条件的资源循环利用项目建设,引导金融机构加大对循环经济领域投融资支持力度,落实好资源综合利用税收优惠政策和“反向开票”制度,通过实打实的真金白银投入,引导支持循环经济产业升级。在循环经济碳减排价值实现方面,《规划》提出支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系,有效破解循环经济发展的绿色价值实现问题,激发各类主体的内生动力。在绿色采购方面,《规划》提出研究将再生材料应用产品纳入绿色采购范围,同时鼓励各地区结合实际建立绿色建材采信应用数据库,支持政府投资保障性住房项目采购绿色建材,鼓励商品住房项目提高绿色建材应用比例。

 《规划》顺应国内外循环经济发展新趋势、直面循环经济发展新挑战,从法律法规、长效机制、标准规范、统计评价以及综合性支持政策等方面,对未来一段时期我国循环经济发展的制度机制保障作出了全面部署,是推动资源循环利用产业从“小散弱”向规范化、规模化、信息化发展转变,从而实现循环经济高质量发展的“路线图”,必将为保障国家资源安全、实现碳达峰碳中和目标、加快经济社会发展绿色转型提供坚实基础。

 (张德元 国家发展改革委体改所循环经济与低碳研究室主任、副研究员,李刚 国家发展改革委体改所循环经济与低碳研究室副研究员)